城镇体系规划改革创新与_三规合一_的关系_从_三结构一网络_谈起_张泉

13【作者简介】张 泉(1954-)，男，江苏省住房和城乡建设厅巡视员，研究员级高级城市规划师。

刘 剑(1984-)，男，江苏省城镇化和城乡规划研究中心城市规划师，哈尔滨工业大学建筑学院博士研究生。

【修改日期】2014-09-05【文章编号】1002-1329 (2014)10-0013-15【中图分类号】TU982.2;TU981【文献标识码】A【doi 】10.11819/cpr20141004a【摘要】回顾城镇体系规划发展历程，分析其改革成效及历史局限，结合时代发展和“三规合一”的新要求，探索城镇体系规划的创新思路与理论；基于江苏的规划实践，提出构建以区域空间结构、城镇空间结构、生态空间结构、交通空间结构为主要内容的城镇体系规划。

【关键词】城镇体系规划；三结构一网络；三规合一；四个空间结构ABSTRACT: This paper first of all reviews the history of urban system planning and analyzes the impacts of reforms and historical limits. Then, in light of the historical development and the requirement of three-planning integration, the paper explores innovative ideas and theories of urban system planning. Based on the planning practices of Jiangsu Province, it puts forward an urban system planning that focuses on regional spatial structure, urban spatial structure, ecological spatial structure, and transport spatial structure.KEYWORDS: urban system planning; three structures and one network; three-planning integration; four spatial structures1 城镇体系规划发展历程回顾1.1 城镇体系规划理论与方法的提出城镇体系(urban system)作为一个科学术语，最早由美国地理学家邓肯(1960)在《大都市与区域》一书中提出。

随后，贝里、皮特、帕尔、耶费雷伊和鲍恩等大批学者掀起了城镇体系研究热潮。

在我国，中共十一届三中全会确立对外开放的改革道路之后，城镇发展迅速，为避免“就城市论城市”，具有中国特色的城镇体系规划得到重视和发展，相关理论研究也在实践中蓬勃发展起来①。

其中，宋家泰、顾朝林(1988)在《城镇体系规划的理论与方法初探》一文中首次系统提出了城镇体系规划理论与方法，将城镇体系规划的基本内容归纳为结构与网络，即城镇体系的地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构和网络系统组织，简称“三结构一网络”。

“三结构一网络”的提出与当时的历史背景高度契合，在实践中成效显著。

一是与欠发达的生产力水平和均衡的区域空间特征相适应，有效引导经济活动向城镇空间集聚。

王发曾(1993)、叶裕民(1999)、周一星(2001)、罗志刚(2006)等从不同角度指出“三结构一网络”源于中心地理论。

中心地理论是农业时代的产物，而均质平原是其基本假设前提(宁越敏，1985)。

我国城镇体系脱胎于农业社会，直至改革开放初期并没有发生根本性的变化②。

因此，在工业化、城镇化水平较低的历史背景下，“三结构一网络”的表述较为符合当时的社会实际，并且在改变这种低水平的均衡状态中发挥了重要的规划引导作用，凸显了城镇体系规划对特定区域内城镇的社会、经济、环境等在空间上进行整体战略部署的作用。

二是与计划主导的经济体制相适应。

虽然当时全国已提出市场化改革方向，但计划经济痕迹依然很重，政府仍然是主要的投资主体。

据统计，国家预算内投资占基本建设总投资比重，1953年为83.74%，1978年为77.69%，25年仅减少了6.05个百分点；从1978年起，下降速度有所加快，但至1982年，比重仍然占到50.26%。

在此背景下，城镇体系规划以落实国家重点建设项目为主要目的，使国家的资本得到均衡配置；同时，地方政府也希望通过城镇体系规划的编制争取到国家的重点建设项目③。

因此，城镇体系规划的重要任务就在于确定城市的性质和规模(顾朝林，张勤，1997)，而这正是“三结构一网络”的核心内容。

三是有效指导与规范相关工作。

改革开放以来，城镇快速发展，亟需从规划上予以引导，然而城镇体系规划尚未形成系统的理论与方城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系——从“三结构一网络”谈起张 泉 刘 剑城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系张 泉 刘 剑RELATIONSHIP BETWEEN THE REFORM AND INNOVATION OF URBAN SYSTEM PLANNING AND THREE-PLANNING INTEGRATION: THREE STRUCTURES AND ONE NETWORK IN URBAN SYSTEM PLANNINGZHANG Quan; LIU JianP l a n n i n 城市规划 CITY PLANNING REVIEW2014年 第38卷 第10期 VOL.38 NO.10 OCT. 201414法。

“三结构一网络”地提出，有效地填补了空白，在“区域规划”缺失的情况下，以之明确区域的发展秩序，即城市功能定位、城市规模预测、城镇空间布点和区域基础设施布局，并以法规形式予以确认④，使相关工作有章可循。

由于客观历史条件的限制，“三结构一网络”也存在三点主要局限。

一是重城轻乡，区域问题研究不足。

“城镇体系规划的基本内容是作为节点的城镇的研究和反映节点间相互关系的研究”(宋家泰等，1988)，因此，“城镇”是规划的重点，对于乡村地区和生态本底的考虑相对不足(生态环境和乡村地区发展亦非当时矛盾的焦点)。

然而受规划空间尺度影响，区域层面难以深入研究具体城镇的发展条件(尤其在区域城镇体系规划中)，但规划的规模、职能等内容则都是单个城市的具体发展目标，而区域整体的生态环境效益、乡村发展目标等近乎缺失。

因此，“三结构一网络”存在着立足区域却缺乏区域目标、难以深入研究城市却关注城市具体发展目标的问题。

随着生态环境问题和城乡二元矛盾的加剧，“三结构一网络”的历史局限逐步凸显。

二是重计划轻市场。

宋家泰等(1988)指出“集聚与辐射是城镇体系的发展机制”，但未对集聚与辐射的内在机制及变化规律提出具体的研究方法和标准，往往易受计划痕迹影响——城镇规模、城镇职能的确定主要是依据现状、基于主观判断的计划安排，缺少对市场的分析，以及对市场不可预测性的适应。

同时，规划实践中更出现了“理解多角度、执行有偏差”的现象，城镇体系规划作为城市总体规划的构成内容以解决“区域规划”缺失下城市性质、规模、布局等问题，通常简单地以行政等级关系作为规划标准，导致过于强调行政区划而忽视经济区划，出现了无论行政范围空间尺度大小、城镇间联系强弱，都能规划出“三结构一网络”的问题。

三是重规模等级，轻功能特色。

在工业化初期和中期，生产力水平的提升同时促进城市规模的增长和城市能级的提升，城市规模与能级呈正相关，因此，城市规模一度是评价世界城市的主要标准之一⑤。

随着工业化后期、后工业化时期到来，生产力水平不断提升，尤其是人们生活水平提高对服务业、旅游业的需求增加，产业的多样化、特色化和高端化引起了城市的多样化、特色化和功能的强大，城市规模与城市能级不再是单一的正相关关系——现代城市主要论功能强弱，而非规模大小。

城市功能、竞争力和影响力成为世界城市的主要评价标准，例如，萨斯基亚・萨森(1991)提出以主要生产性服务业的集中程度来划分世界城市，并将苏黎世、法兰克福和香港根据其功能归类为金融型世界级城市；比弗斯托克等(1999)在研究世界城市体系时，指出加尔各答是巨型城市但并非世界级城市，苏黎世、法兰克福是世界级城市但并非巨型城市(表1)。

1.2 城镇体系规划内容的拓展充实20世纪90年代中期以来，环境污染和城乡矛盾日益加剧，人们开始关注经济、社会和环境的可持续发展，而传统的城镇体系规划理论与方法渐难适应工业化、城镇化、市场化和全球化的迅速发展，有关新的城镇体系研究与规划理论的探讨应运而生。

其中，顾朝林、张勤(1997)在《新时期城镇体系规划理论与方法》一文中介绍了世界体系、全球与地方联系、信息网与航空网、全球重建与新国际劳动分工、高技术产业与园区发展等城市体系布局理论；并进一步指出“城镇体系规划以城镇体系的等级规模结构、职能结构和空间结构现状及发展趋势分析为基础，但绝不仅仅是规划城镇体系，要加强市场经济条件下城市化和城镇发展机制的研究”。

伴随着理论研究的发展，城镇体系规划内容在实践中也不断拓展充实。

针对传统城镇体系规划重城轻乡、区域政策缺失的问题，1998年，建设部发布了《关于加强省域城镇体系规划工作的通知》(建规〔1998〕108号)，提出“关于充实完善城镇体系规划内容的要求”：一是确定区域开发管制区划，综合考虑经济建设、社会发展、生态和环境保护之间的关系；二是对省域内城镇发展用地的总规模和空间分布的总趋势提出控制目标；三是必须统筹考虑城镇与乡村的协调发展，确定乡村地区非农产业布局和居民点建设的原则；此外，在工作方法上，加强对城市化与城市发展机制的分析。

根据108号文的精神，江苏省开展了城镇体系规划改革探索。

《江苏省城镇体系规划(2001-2020)》增加了开发建设管治分区的规划内容，将全省空间划分为都市圈城镇空间、聚合轴城镇空间、环太湖地区、长江沿岸地区、邻海地区、生态敏感地区、淮北地区等；并根据空间管治分区提出相应的城乡建设、生态保护、产业发展、资源开发等方面的政策措施建议，促进经济发展和区域生态环境保护，实现区域可表1 苏黎世、法兰克福与加尔各答人口规模比较Tab.1 Comparison of population size of Zurich, Frankfurt, and Calcutta 城市名称1999年规模(万人)2012年规模(万人)属性苏黎世36.139.4(金融型)世界级城市法兰克福64.169.2(金融型)世界级城市加尔各答1291.81560.1巨型城市15持续发展。