水灾害研究

城市水灾对城市管理的影响研究摘要：随着城市化进程的加速和现代城市的高速发展，全球环境进一步恶化，世界上局部地区和国家的自然灾害发生率也日趋增多。

中国正处于城市化快速发展的关键性阶段，然与此相反，在应对城市灾害及其对城市管理的影响方面研究却相对较少，使得城市受灾损失日益严重。

本文以杭州的水灾管理为例，以预防为先，防治结合的思想为指导，着力研究分析现有灾害管理制度的缺陷，如何使杭州城市防灾建设与市民需求更好的衔接、融合。

并最终提出科学独特的城市水灾预防建议。

关键词：城市水灾杭州管理制度预防建议一、引言本文结合杭州市几十年来水灾发生和发展情况以及水灾防护设施和灾害预警机制的研究，并对水灾频发区及其周围地区的发展状况进行了实地调研，了解水灾管理资金的运行情况，进行系统科学的分析，明确城市水灾管理存在的漏洞和不足，并提出预防城市水灾相关的科学合理的建议。

二、背景进入21世纪以来，随着现代城市的高速发展和城市化进程的加速，由于城市的各种基础设施跟不上城市化进程的步伐，从而会导致城市排水设施薄弱，排水能力不足；城市河道淤塞，蓄水能力降低；上游下泄的洪水加重了下游城市的压力；城市地面下沉。

更为严重的是，由于全球气候变化和环境恶化的加速，世界上局部地区和国家的自然灾害明显增多。

因此，城市灾害问题也日益突出和严重，尤其是城市水灾对城市生态系统带来了非常严重的不良影响，甚至影响城市人们的正常的生活，而且对城市经济和社会也带来了重大的损失。

各种城市灾害给人们带来了巨大的物质与精神损失，可以说灾害损失比GDP增长得更快。

2005年冬季，在全球环流背景下， 1月、2月的降水持续偏多，并出现罕见的冬季暴雨天气，是各种气象灾害最为严重的一年。

仅这一年，我国各类气象灾害共造成2278人死亡，农作物受灾面积3890万公顷，成灾面积2580万公顷，绝收面积840万公顷，气象灾害造成直接经济损失高达1856亿元人民币[1].可见这样的城市灾害对我们的环境、经济和社会造成了很大的损失。

目前，政府加紧了对灾害管理机制的建设，制定并颁布了《国家突发事件总体应急预案》，形成了包括灾害在内的各类危机事件应急预案框架，建立责任政府，加强政府部门的责任和透明，加强危机管理的国际合作等。

尽管如此，由于城市灾害管理是一项庞大而复杂的社会系统工作，涉及多项公共治理领域的改革，灾害管理体系仍有待完善，主要表现为：应急救援工作能力分散；应急管理薄弱，反应迟缓；装备落后、不足等。

与此同时，现代城市水灾害具有复杂多样性、突发群发性、系统整体性、系统层次性和严重危害性的特征，使得城市水灾对今后城市快速发展的过程中有着严重的影响。

三、研究意义（一）学术意义本文从杭州水灾发生、发展情况的实际出发，依据杭州本身的防灾预警机制及相应的管理体制，并结合所学知识和有关的资料著作，从中揭示现阶段防灾预警机制的不足和缺陷之处。

一座城市的合理建设和可持续发展与防灾减灾机制密不可分，完善的防灾预警机制可以及时避免或者减少城市的不必要的人力、物力、财力上的损失，从而便于集中更多的力量投入到城市的开发和建设中去。

（二）实践意义本文依据大量客观数据及实践资料，提出相应的数学图表及模型，并为重灾区提供科学可靠的辅助手段和反馈机制，推动城市的可持续建设和发展。

尤其是以杭州为例的多雨重涝频发区域，针对其防灾预警机制的研究仍很欠缺。

因此，尽快完善易受灾城市的相关预警机制的漏洞和缺陷，有着重要的战略意义。

本文的研究成果可以为此提供相关数据和资料，以及一些建设性的意见。

四、现状分析（一）国内城市防灾预警机制建设概况我国大部分城市具有人口高度密集、流动性强、人际交往频繁等特点。

一旦发生城市灾害及重大公共危害事件，不仅会危及本市市民生命财政安全，带来较其他低密度人口地区更为严重的后果，还往往波及农村和其他城市，甚至影响社会全局。

然而，由于目前国内关于应对水灾的研究和学术成果过于理论化，绝大部分城市的应急管理体系缺乏超前性，远远落后于其他国家和地区。

在一些中小型城市，由于人口膨胀迅速，城市扩容较快，政府对城市管理、城市经营等各项工作还比较陌生，一些决策者，首先注意的是城市经济发展和社会秩序以及市民生活质量，尚未看见城市可能遭遇的自然灾害和重大突发事件带来的生命安全的应急问题。

虽然其中有的城市行政上得到“升级”，但其应急管理系统还是老“版本”，无法得到及时“更新”，导致城市的应急网络不健全，应急机制不完善，应急手段比较落后，一旦灾害事故突如其来决策者不能快速、高效地作出以救生为核心的减灾决策。

特别是对新的灾害事故，由于缺乏科学预测和先期预案，往往不能使灾害损失降到最低程度。

多数大型城市往往建立较为灵敏高效的应急系统，能适用于城市灾害事故和重大突发事件应急处理。

目前，虽然已出现多种专业性应急组织，包括消防、防汛、防震与抗震、疾病事故应急技术支援组织等等。

但是，它们都不属于综合性应急管理机构，仅从一个方面履行应急职责，无法突破部门限制，而且这些机构大都担负着应急处理以外的其他职责[1]。

所以，每当灾害事故发生时，它们的协调组织能力和应急处理权力都显得非常有限。

平时，它们很难拿出跨越自身业务范围的灾害应急处理预案。

另一方面，从中央到地方，虽然建立了多种从某一方面履行应急职能的机构，但是这些机构之间往往缺乏纵向和横向的贯通，即不能在运作层面上形成联系密切的网状系统。

比如，从非典出现到蔓延的过程中，一个城市发现首例患者，其他城市却不能作出迅速反应。

这就是传染病应急系统横向贯通不够、灵敏度不高的表现。

同时，在抗击非典的斗争中，各级政府都成立防治非典领导小组或指挥中心，并由政府主要领导兼任负责人。

这既说明政府对人民群众的身体健康和生命安全的高度重视与负责，也说明现有的专业机构──疾病预防控制中心缺乏组织协调各方面力量的权威，成立小组可以对已有应急处理系统的缺陷起到弥补作用，也能更好地发挥已有应急处理系统的作用，即实际上形成了一个“临时应急指挥系统+专业应急处理系统”的专门网络。

但是，它仍然存在明显的缺陷。

因为它是在灾害发生时临时组建，许多应在灾害发生前做好的日常准备工作，诸如应急资金筹措、应急人力资源管理、应急人才培养、应急演练、应急知识普及、灾害保险以及跨部门行业的应急预案的制定，都难以保证。

（二）国外防灾预警机制建设概况国外城市除去建立灾害应急机制外，还有完善城市公共应急法制机制、政策机制、保障机制。

这些措施不仅提高政府应急处置能力，尤其对加大政府部门协调、组织机制落实、人财物调拨的力度等，有着非常明显的作用。

通过完善公共应急法律规范来维护国家经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，明确公民在紧急状态下应当承担的相应权利和义务，使公民权利如生存权、知情权等获得更有效的法律保护，使公共权力能够更有效的依法行使且得到法律保障。

以美国为例，美国早在20世纪70年代，就组建了国家层面的专门应急机制──联邦应急管理局（FEMA）[2]。

它为整个美国的应急管理设定全部操作标准和指导纲要，开展各种应急培训，为各州及灾害发生地提供财政支持，协助联邦划分州和地方各级政府及部门的职责，明确灾害事故发生时，人们应该与谁联系，怎样联系等等。

（三）杭州防灾预警机制建设概况目前，杭州防灾预警管理机构以提高预报灾害为原则，坚持预防为主, 避让与治理相结合。

由于杭州位于亚热带季风气候区，影响气候的因素复杂，加之人类活动的频繁干预，使得城市灾害种类多、活动频繁、危害严重, 严重影响经济发展水平。

然而，完善减轻事故与灾害的系统机构不是一夜之间即可完成的，它仍需要杭州政府制定正确的政策与管理方略，需要在社会公众中建立“灾害预防文化”的信息与机制。

以下是杭州的民防设施分布图：与此同时，杭州政府也要积极借鉴国外的先进经验，比如：1.确定安全城市方针。

必须研究营建安全城市的政策指导原则。

城市安危最重要的先决条件是地方和国家的政策保障．其中对高风险区内的建筑与人的国际性援助十分必要．而所有这些应纳入城市总体防灾规划之中。

2.开展安全城市的科学评估。

2002年在中国召开的地区及城市防务与安全国际会议上，瑞典科学家提出了安全城市评选标准，并指出了具体的调整标准不同等级的特殊重要性。

3.应研究减轻灾害易损性的政策。

具体必须涉及：风险评估后的再建设、最大灾害影响评价，建造安全与经济并存的建筑、修订建设法规等。

与此同时，应该重视应急预案的质量。

应急预案一般重在解决非正常事件问题，其要点至少包括：不同灾害情况下的基本设施的安全、高危群体公众的安全、文化遗产的安全。

其核心内容是必须加强应急预案本身规律性的再研究、再分析，从根本上杜绝防灾减灾应急预案编制上的漏洞。

同时，建立和完善公开的信息发布制度和社会动员参与机制，明确了具体岗位权限和个人职责，建立完善抗灾救灾应急的组织管理体系。

（四）文献综述我国位于亚洲东部，太平洋西岸，因地势、气候及人类活动等综合因素的影响下，水灾成为我国的一种多发的自然灾害。

北方虽然地处中高纬度地带，然而，随着人类干预自然，破坏生态，使得气候不稳定，甚至出现异常。

以黄河为例，黄河在2000年内决口成灾1500多次，重要改道26次，水灾波及范围达25万平方公里。

南方地区本身位于湿润气候区，水涝灾害更是频繁，以长江为例，长江在1300多年间水灾200多次，1954年长江大水，汉口最高水位达29.73m，超出1931折决堤水位2.8m，经全力抢护，保住重点堤防和武汉市的安全，但受灾农田仍达317万公顷，受灾人口1800万，死亡3.3万人。

1998年发生特大洪水水位已达到了79.31m[3]。

水灾不仅破坏生态环境，威胁人类生命，同时，还毁坏各项公共基础设施，影响城市的建设发展。

比如湖北武汉，在2007年7月27日20时左右，遭大风暴，轮渡停航，飞机停飞，部分街区交通瘫痪，城区多个街区停电，不到半小时已有10人死亡。

而在此次灾难发生前1小时，武汉气象中心已经发出预警信号，但由于传播网络限制，传播方式单一，预警未能发挥应有的减灾效果。

面对“黑色30分钟”的预警失效，政府应对灾害性天气的预警构建一个立体传播网络，其渠道应自动、手动多样化。

除了城市建设防洪排涝能力标准低外，公众安全意识及能力低更是症结之一，任何疏忽都会加大灾害损失及影响力。

许多研究防灾减灾的专家、学者、政府从业人员对此进行了较为深入的研究，并且取得了一系列的研究成果，比如由政府出版的《2008最新城市灾害应急管理实施与安全防灾预警建设及减灾对策实务全书》，谢永刚著作的《水灾害经济学》，陈震主编的《水环境科学》……淮河的防灾减灾专家甚至总结了有效的“三字经”即：1.给水让路，人不再被水逼着跑；2.预案周密，做到依法防洪从容有序；3.科学调控，牵着洪水鼻子走。