财政体制变迁经济学

财政体制变迁经济学建国以来，我国的财政体制在各个不同的历史时期实行了多次的改革和完善，经历了由高度集中、一灶吃饭到分级管理、分权分税的发展过程。

沿着这条制度变迁的轨迹，从经济学的视角，使用经济学的方法，对其实行分析和研究，无疑会发现并总结出规律性的东西，从而对进一步理顺中央与地方政府间的财政关系产生积极的影响。

一、财政体制的变迁历程（一）高度集中、统收统支的阶段（1950年－1952年）建国初期，为了迅速制止通货膨胀，稳定物价，恢复经济，中央做出了《关于统一国家财政经济工作的决定》，要求统一全国财政收支，统一全国的物资调度，统一全国现金管理。

之后政务院又发布了建国后第一个关于国家财政体制的文件，即《关于统一管理1950年财政收支的决定》，规定国家预算管理权和制度规定权集中在中央，收支范围和收支标准都由中央统一制定；财力集中在中央，各级政府的支出均由中央统一审核，逐级拨付，地方组织的预算收入同预算支出不发生直接联系，年终结余也要全部上缴中央。

1950年的财政体制，基本上是高度集中的中央财政统收统支的体制，又称为收支两条线的管理体制。

1951－1952年间，随着国家财政经济状况的开始好转，为了调动地方的积极性，开始实行在中央统一领导下的初步分级管理，国家预算划分为中央、大行政区和省（市）三级管理。

但是，在这种体制下，财权和财力仍然集中在中央，划归省级财政的收入只充抵原来的中央拨款，地方机动财力有限。

所以，1951－1952年的财政体制基本上还是统收统支的办法，但在一定水准上开始向分级管理的体制过渡。

（二）划分收支、分类分成阶段（1953年－1957年）1953年，我国进入第一个五年计划时期。

随着大行政区机构的改变和撤销，县级政权的建立和健全，国家的财政体制也作了相对应的改变，由原来的中央、大行政区、省（市）三级管理，改为中央、省（市）和县（市）三级管理，并划分了各自的财政收支范围。

1954年根据周恩来、邓小平同志的指示精神，开始实行分类分成办法，将财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入、中央调剂收入三大类。

地方预算每年由中央核定，地方的预算支出，首先用地方固定收入和固定比例分成抵补，不足部分，由中央调剂收入补充。

分成比例一年一定。

“一五”期间，财政体制虽然每年都有一些变化，但主要倾向仍然是在集中财力保证重点建设的前提下，实行划分收支、分级管理的财政体制。

（三）划分收支、总额分成阶段（1958年－1979年）从1958年起实行“以收定支，五年不变”的财政体制。

这次重大改革的背景是，“一五”期间建设的156项骨干工程已陆续建成投产，中央各部门所属的企事业单位数量剧增，难以做到有效监管。

1956年4月毛泽东在《论十大关系》中提出“中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”的论断，“以收定支、五年不变”的财政体制正是在这种思想的指导下设计的。

它把三种收入（地方固定收入、企业分成收入、调剂分成收入）划归地方，分类分成，多收了能够多支，少收了只能少支。

1958年的财政体制改革，是建国以来传统体制下的第一次财政分权。

但是因为财力下放过度，中央财政收支所占比重锐减，于是在1959年开始实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政体制，即各地的财政收支相抵后，收不抵支的部分由中央财政给予补助，收大于支的部分按一定比例上缴中央财政。

从1959年到1970年，以及后来的1976年到1979年，“总额分成”的管理体制共存续了16年。

（四）划分收支、分级包干阶段（1980年－1993年）为进一步调动地方的积极性，遵循“放权让利”的思路，从80年代初开始实行财政大包干的过渡体制。

1980年2月，国务院决定实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，其要旨是，把收入分成固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，实行分类分成，财政支出主要按照企业和事业单位的隶属关系实行划分，地方财政在划定的收支范围内多收可多支，少收则少支，自求平衡。

1983年和1985年国家对国营企业实行两步利改税，企业由上缴利润改交税金，同时开征了几种新税，完善了税制体系。

从1985年起财政体制也相对应调整为“划分税种、核定收支、分级包干”。

1987年开始在全国范围推行承包经营责任制，财政体制在某些方面与之不相适合。

1988年，根据财政经济生活中出现的新情况，开始全方位实行财政承包制。

财政包干体制使地方政府成为相对独立的利益主体，但它从本质上看仍未摆脱集权型的财政分配模式，没有从根本上解决中央与地方政府之间财力分配的约束机制与激励机制问题，但它与当时经济体制改革的方向是吻合的，为后来分税制财政体制的改革奠定了基础。

（五）分税制财政体制阶段（1994年至今）为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，增强中央的宏观调控水平，从1994年开始改革财政包干体制，实行分税制财政管理体制。

分税制的主要内容是“三分一返”，即在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围，按税种划分收入，明确中央与地方的收入范围，分设中央和地方两套税务机构，建立中央对地方的税收返还制度。

分税制体制改变了原来多种体制形式并存的现象，通过“存量不动、增量调整”的原则，既保证了中央财力持续增强，又有利于实现对现存关系的逐步平稳调整。

随着社会主义市场经济的发展，按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端日益显现，制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立,客观上助长了重复建设和地区封锁,妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成,不利于促动区域经济协调发展和实现共同富裕。

为此，在分税制实施8年后即2002年，中央对分税制财政体制实行了较大的调整完善，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法,对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。

二、财政体制的特征分析（一）财政体制变迁的主线是由集中到分权。

通过上述对财政体制变迁历程的描述，我们能够看到，我国的财政体制改革，始终围绕着中央集权与地方分权的关系变化实行，能够说财政体制的变迁史，实际就是从集权到分权、从收权到放权的循环变化过程。

图1给出了1953年到1998年中央与地方财政收入比重变化的面积图，图2则描述了1953年到1998年中央与地方财政支出比重的变化情况，通过图示我们能够更加清楚地看出这种制度变迁的主要脉络。

50年代基本上属于高度集中阶段，1953年中央级财政收入占全国财政收入的83.0%，中央财政支出占到73.9%。

1958年的财政体制改革是我国建国来的第一次财政分权，即使当年中央财政收入仍然占到80.4%，比1957年提升了6.9个百分点，支出比重却由1957年的71.0%骤降到44.3%。

之后到60年代末仍然属于集中阶段，将1958年下放过头的权力逐渐收回，中央财政支出所占的比重总体上表现出逐渐回升的趋势，到1968年达到60.7%。

1969年以后国家再次实行以“块块”为主的国民经济管理体制，从1971年开始实行财政收支包干体制，扩大了地方预算管理范围，当年中央财政收入所占比重萎缩到16%，1975年达到最低点11.8%。

有人把这个阶段的财政体制改革称为传统体制下第二次大规模的财政分权。

十一届三中全会后我国实行了又一轮的财政分权改革，由过去全国“一灶吃饭”，改为“分灶吃饭”，财力分配由过去“条条”为主，改为“块块”为主。

“分灶吃饭”体制的实施，承认中央和地方财政各自的地位和利益，是迈向分级财政体制的重要一步。

从1988年开始，我国全面推行财政承包制，使用边际增量分成的手段激励地方政府组织收入。

这期间中央财政收入比重总体表现下滑态势，由1985年的38.4%下降到1993年22.0%。

1994年参照发达国家的经验，我国实行了较为规范的财政分权改革，即实行分税制的财政体制，中央财政收入比重突破了50%。

分税制体制的实施，极大地刺激了地方组织收入的积极性，再一次导致中央财政收支表现下滑态势，到1998年中央财政收支所占比重分别降到49.5%和28.9%。

（二）财政体制改革往往是一个非帕累托改进的过程。

所谓“帕累托改进”，就是指在存有经济无效率的情况下，若实行资源的重新配置，确实使得某些人的福利水平有所提升，而与此同时，其它人的福利水平却没有降低（至少是不变）。

属于“帕累托改进”的改革是不会受到改革阻力的。

在实践中，越接近“帕累托改革”的体制改革，所引起的利益摩擦和震动也越小，改革越容易推动。

财政体制规定了政府间的财政分配关系，对政府间的财政资源实行重新配置。

所以，财政体制的改革，实质上是权力和利益的调整和再分配的过程。

在这个过程中，或者是中央（或地方）财政收入的增加要以地方（或中央）财政收入的损失为代价，或者是部分省（市）财力的增加要以其他省（市）财力的减少为代价。

即使通过财政体制改革最终能够使中央与每一个地方政府从中受益，但各方获益多少是不一样的，这就可能引起地方政府财力位次的升降，位次下降者也会感到自己受到了损失。

2002年实行所得税体制改革时，财政部最初估计东部发达省市肯定会反对改革，而中西部省份应该支持改革，因为所得税改革的初衷就是要缩小地区差别，实现共同富裕，中央因改革所得税收入分享办法增加的收入将全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。

出乎财政部预料的是改革方案也遭到了中西部省份的反对，因为所得税改革也同样集中了他们的部分财力由中央统一安排，对他们来说与其等待中央的转移支付还不如自己收取放到自己的腰包里放心。

所以说，财政体制的改革往往是一个非帕累托改进的过程。

非帕累托改进意味着阻力，改革的设计者一般使用“补偿”的手段来减缓阻力推动改革。

长期以来，我国的财政体制调整，基本上是用“基数法”确定体制的收支划转，从而保证了地方的既得利益。

承认地方的既得利益是中央政府为了推行财政体制改革所采取的最大的补偿措施，很多人对这种补偿措施提出批评，认为基数的长期延续承认了原有分配结构中的不合理部分，使一次性体制受益或受损永久化，使财政体制的公正性大打折扣。

新制度经济学认为，制度变迁是一个渐进性的连续的演变过程，是通过制度在边际上的持续调整而实现的。

我国财政体制的改革与新制度经济学的理论是吻合的，正是“增量改革”和“渐进式改革”这两大特点，才使得我国的财政体制改革顺利推动，稳步实行。

在一个更加标准和优良的体制办法出现之前，通过保证既得利益、调节增量的手段，能够避免“鞭打快牛”的现象发生，在确保效率的前提下达到调节政府间财力状况的目的，符合我国渐进式改革的总体要求。

通过这种承认既得利益的补偿措施，能够把“非帕累托改进”向着“帕累托改进”的方向转化。

（三）中央与地方“经济理性”的特征十分明显。

即使我国是一个单一制国家，但中央政府与地方政府都没有摆脱“经济人”的本质属性，博弈味道十足。