公共政策学-第一讲政治学与政策学
第一讲公共政策学
第一讲政策概论一、公共政策基础二、公共政策的渊源及含义三、公共政策的具体表现形式四、公共政策的特征、功能和类型五、公共政策模型一、公共政策基础1. 市场失灵：政府干预的逻辑起点市场失灵的理论必然性公共物品提供的问题(public goods)外部性造成的问题(externality)自然垄断造成的问题(natural monopoly)信息不对称造成的问题(information asymmetry)市场秩序的问题(market order)再分配问题(re-distribution)实践要求经济危机的存在现实环境的急剧变化经济全球化竞争一、公共政策基础2. 政府失灵：公共政策分析的逻辑起点政府失灵的客观现实政府失灵的理论必然性对政府公利假设的挑战对政府能力的挑战信息不完备3. 经济自由主义与国家干预主义：市场与政策的比拼，一场没有结局的争论古典经济学的代表人物亚当？斯密的经济自由主义20世纪初，新古典学派从古典学派手中接过了自由主义的大旗。
代表人物是马歇尔。
1929年的经济危机打破了“看不见的手”所创造的神话，政府干预主义理论大厦的奠基人凯恩斯(被誉为“战后繁荣之父”)引致了“凯恩斯革命”。
20世纪70年代中期的“滞涨”，使新自由主义学说兴起，代表人物是哈耶克和弗里德曼。
20世纪90年代出现的世界性经济衰退，新凯恩斯主义又大有卷土重来之势。
“自由主义”和“政府干预”的争论将继续下去。
二、公共政策的渊源及含义(一)公共政策的渊源1、公共政策是二战后发端于主要工业发达国家的一门新兴学科。
发源于美国。
标志：1951年美国政治学家哈罗德•拉斯韦尔(Harold Lesswell )与丹尼尔•勒纳(DanielLerner )合编的〈〈政策科学：近来在范畴与方法上的发展》关键人物与主要著作：叶海卡？德罗尔：(政策科学三部曲)〈〈公共政策制定的再审查》（1968）〈〈政策科学构想》（1971）〈〈政策科学探索》（1971）（二）什么是“政策”社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。
公共政策学 第一讲公共政策的理论分析
第一，国家公共法权主体
国家公共法权主体制定公共政策，是指居于法律规定的法 权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定公共政策的机关 和职位（个人）。通常，他们被称之为官方的决策者。 其一、制定法律是立法机关制定公共政策的基本形式，法 律规定则是立法机关政策决定的基本形式. 其二、行政决定是行政机关制定公共政策的基本形式，尤 其是那些可以由行政机关单独做出规制的决定。 其三、司法判决确立的某些原则是法院制定公共政策的主 要形式。
2、公共政策的内容构成
按照不同的标准，可以将广泛的公共政策进行相应的划分。 （1）按政策范围不同划分： （2）按公共政策发生和发展的逻辑顺序划分 （3）依政策的社会内容的不同进行分类 （4）其他分类
（二）公共政策的基本功能
第一，管制功能 这种功能表现为特定的强制性规范，通常通过政策条文规 定表现出来，一般分为政策的积极性管制功能和消极性管制功 能。 （1）条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范， 擅自行为。 （2）条文规定政策对象发生违犯规范的行为时，受到相 应的惩罚。
三、公共政策的类型及功能
（一）公共政策的类型 1、公共政策的形式构成 从形式特征上对公共政策作类型划分。 所谓公共政策的形式特征，指的是一项政策是由谁制定、 它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用 范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什 么等在政策文本上由正式规定的特征。 公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力 配置决定的。由于当代世界各国的政治体制存在着很大的差别， 所以公共政策的形式特征也就各国不同。
（2）公共政策主体多元化 仅就公共政策的制定而言，至少有三类主体通过不同的方 式直接或间接地介入了政策的制定过程
这三类主体是： 国家公共法权主体，即国家法定的公共权力主体。他们被 称之为体制内的政策力量；
公共政策学01-课件
5.2选择政策目标的分析方法1.价值分析（1）澄清价值概念，明确你所追求的价值的具体含义。
（如“公平”）（2）区分主观价值和客观价值。
弄清你所希望的价值（主观）是不是真正合乎需要的价值（客观）。
（合目的性问题）如“虚荣”与“荣誉”。
（3）分析价值内部的冲突，如“自由”，其中有“积极自由”和“消极自由”的区别与冲突，“经济自由”和“政治自由”的区别与冲突……（4）分析不同价值之间的关系，明确此种价值是增进还是削弱其他价值的实现。
权衡不同价值之间的得失。
如改革稳定与发展的关系。
（主要涉及多重目标的冲突问题）（5）评价各个价值的紧迫性和终极性。
（轻重缓急问题）（6）明确价值与不同利益群体的关系。
看其符合谁的利益要求，违背谁的利益要求，以及它与整体利益之间的关系如何。
◆价值分析在一定意义上就是利害分析。
它主要回答的是：政策追求的目标到底是什么？到底什么是应该追求的？该价值目标对其他价值目标有何影响？不同价值目标之间的优先性关系如何？政策目标是否具有价值合理性？等等。
2.政治可行性分析（1）分析政策目标对社会中各种政治势力的利害影响，以及与它们的价值观、风俗习惯等的相容性，预则它们的可能反映，尤其要预测政策受益者和政策受损者的可能反映。
（2）分析社会中各种政治势力的力量对比，其中主要看：政治势力的组织程度、人数、经济实力、思想影响力、政治影响力等。
同时注意偏好强度对政治力量的影响。
（3）分析各种政治力量围绕政策目标相互作用的各种可能后果，权衡政府和社会承担破坏性后果的能力。
（4）分析政策制定者、各个权力机关和官僚集团的价值偏好及其与政策目标的利害关系，考察他们支持或反对该政策目标的可能性和强度。
（5）分析政治制度因素对政策目标确立的影响和可行性。
如政教合一。
◆政治可行性分析主要回答的是：支持和反对该目标的政治力量是那些？强度有多大？该目标能否得到足够的支持？3.经济技术可行性分析（手段可行性分析）（1）分析政府有多大财力或愿意用多大财力满足实现政策目标所需要的资金。
公共政策概论
第一节公共政策的含义公共政策是具有跨学科性质的综合领域。
不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法，这就使得对公共政策概念的解释遇到一些麻烦。
这里我们只提及一些最具代表性的观点并加以适当的讨论。
行政学鼻祖美国学者伍德罗· 威尔逊(Woodrew Wilson),他认为公共政策是由政治家(具有立法权者)制定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规。
美籍加拿大学者戴维·伊斯顿(David Easten)认为，“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”。
美国学者托马斯·戴伊(Thomas R．Dye)认为,“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”。
罗伯特·艾斯顿(Robert Eyestone) 在《公共政策的思路：对政策领导的研究》一书中指出，从广义上讲，公共政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系”。
英国学者理查德·罗斯(Richard Rose) 在《英国的政策制定》(1969年)一书中提出，不该把公共政策只看作某个孤立的决定，而应把它看作是由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”，以及这些活动对有关事物的作用和影响。
美国学者斯图亚特·内格尔(Stuanst Nagel) 认为,"公共政策是政府为解决各种各样的问题所做出的决定。
"美国学者叶海卡·德罗尔(YehezkecDror) 在《公共政策再审查》(1989年)一书中指出，政策制定作为“在指导社会行动的两个方案之间进行选择的自觉性意识”。
台湾学者伍启元在《公共政策》(1985年)一书中提出，“公共政策是政府所采取对公私行动的指引；公共政策是将来取向的，公共政策是又是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。
公共政策学01-课件_6
问题思考：上述提法体现了价值合理性的哪些原则？ 2. 实现政治可行性的原则 1政策目标的确立应以广大人民的拥护和支持为根本标准的原则（也可称“民主原则”， 这 不仅是合理性的要求，也是合法性的要求）。
2 政策目标在不能获得多数人支持的情况下，争取多数不反对的原则。 3 争取最大支持与争取最小反对相结合的原则。（尽量减少受损者-帕累托最优） 4 政策目标尽量与现行基本体制相容的原则。（例：陈水扁宪改） 5政策目标确立过程中尽量减少各个权力机关和官僚集团反对的原则。(官僚集团对待 一项 政策的可能态度：抵制、怠工、投入) 6 政策目标的选择应体现原则性与灵活性相统一的原则。（必要的政治妥协） 7政策目标确立过程中尽量依靠政治说服、尽量少用政治强制的原则。（避免简单粗暴） 案例 分析：
◆邓小平多次说过,我们要把“人民高兴不高兴,人民满意不满意,人民赞成不赞成,人民答应不 答应”作为党制定路线、方针、政策的根据和标准 。
问题思考：上述论述体现了政治可行性的哪些原则？ 3. 实现经济技术可行性的原则 1政策目标要与现有的人力、物力、财力相适应的原则。（量力而行原则）（如企业投资 、个人 购房） 2政策目标要与现有的科学技术水平相适应的原则。（大跃进的教训，高速铁路建设计 划的 经验）
5.3 实现政策目标合理化的原则
1. 实现价值合理性的原则 1 合目的性与合规律性相统一的原则。（主客体关系） 2国家利益、集团利益和个人利益相互兼顾和协调的原则。（价值主体关系）（例如 “十 一五 ”规划纲要提出的将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主 体 功能区）
3 兼顾相互冲突的价值与优先考虑紧迫价值相统一的原则。（价值客体关系） 4 长远价值与眼前价值相统一的原则。（价值之间的时间关系） 5 直接价值与间接价值相统一的原则。（效率与效益的关系） 6 大多数人的价值偏好（主观价值）与客观价值相统一的原则 。（主客观关系） ◆即使如此价值合理性的实现依然是非本质上所具有的根本冲突性质。这种选择常常是悲剧性的。（如 所谓救亡压倒启蒙、经济体制改革与政治体制改革） 案例分析：（中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定） 必须坚持科学发展：统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐 发展，统筹国内发展和对外开放，转变增长方式，提高发展质量，推进节约发展、清洁发展 、 安全发展，实现经济社会全面协调可持续发展。 必须坚持正确处理改革发展稳定的关系。把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统 一起来，维护社会安定团结，以改革促进和谐、以发展巩固和谐、以稳定保障和谐，确保 人 民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。 统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展 稳定关系的结合点，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的 特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众的关切。
●课件1：第一章 公共政策学与公共政策学概述
2、转型社会公共政策的特殊特性 ○公共政策问题更加复杂化 ○公共政策内容更为丰富化 ○公共政策模式方法日益多样化
第六节 公共政策学及其形成与发展
一.什么是公共政策学
1.公共政策学的研究对象
公共政策学是研究政策制定和政策执行一般规律的科学。
公共政策学的研究对象（学科体系、学科要素包含其中）： ○公共政策及其概念体系 ○政策系统（政策的主体、客体、环境） ○政策过程与政策实践 ○政策理论、方法与模型
2.公共政策学的特点 ●公共政策学是一门交叉科学 ●公共政策学是一门“软科学” ●公共政策学是一门应用科学
●政策网络的特征：主体多元；民主开放；协商辩论；问题连接
●政策网络的功能与价值 解释传统政策失败的原因，消解传统公共政策在主体、程序和价 值上的合法性危机 从行动者之间关系与结构的视角解释政策过程、变化和结果 有助于提高公共政策的制定质量；有利于政策的有效执行
政策系统与政策网络案例分析
1.北京市烟花燃放的“禁改限”政策 2.多元政策主体关注怒江水电开发 3.环境演化过程中的我国房地产调控政策
4.西方公共政策科学的自我批判时期(20世纪80年代)
○政策效率的研究
从公共政策的比较中研究效率 从公共政策产生与运行的环境方面研究政策效率
○政策信息多元化的研究
要从立法机关、各级政府、宣传团体、法院等与政策制定和执行 有关联的政策利害人那里获取政策信息，还要在不同的政策利害人 中取得共识，制定出平衡不同观点和意见的满意政策。
◆美国政策研究组织的兴盛及充足的资金来源，有利于公共政策学 的形成和发展
公共政策第一讲 概述
公共政策概述
本讲重点问题 公共政策,政策系统与政策过程; 公共政策,政策系统与政策过程; 公共政策学的兴起; 公共政策学的兴起; 公共政策的范式特征; 公共政策的范式特征; 公共政策的研究途径; 公共政策的研究途径; 学习公共政策的意义
引子:中国的房价到底怎 引子: 么了? 么了?
案例思考: 案例思考: 你怎么看中国房价过高问题? 你怎么看中国房价过高问题? 你认为中国的房地产政策受哪些因 素影响? 素影响? 公共政策是什么?有何特点? 公共政策是什么?有何特点? 公共政策与私人决策有何不同? 公共政策与私人决策有何不同? 公共政策与法律法规有何差异? 公共政策与法律法规有何差异?
公共政策系统是政策制定过程所包含 一整套相互联系的因素,包括公共机构, 相互联系的因素 的一整套相互联系的因素,包括公共机构, 政策制度,政府官僚机构以及社会总体 社会总体的 政策制度,政府官僚机构以及社会总体的 法律和价值观. 法律和价值观.
二,公共政策系统
(一)政策主体 1.政策主体: 政策主体: 政策主体 即直接或间接参与政策制定,执行, 间接参与政策制定 即直接或间接参与政策制定,执行, 评估和监控的人; 评估和监控的人; 2.政策主体的国别,地域差异性; 政策主体的国别 政策主体的国别,地域差异性;
一,公共政策学的兴起
(三)公共政策学兴起的背景 公共政策学兴起的背景 1.社会问题越来越复杂 ; 社会问题越来越复杂 2.当代自然科学和社会科学已经发展出一 当代自然科学和社会科学已经发展出一 当代自然科学和社会科学 些可以改善政策系统和提高政策质量的理 论和方法 ; 3.思想库的成熟及其在公共决策中的地位 思想库的成熟及其在公共决策中的地位 和作用的日益突出 ;
三,政策过程
公共政治学
公共政策研究中的系统分析的主要作用 有： (1)帮助政策分析人员从整体性的角度理 帮助政策分析人员从整体性的角度理 解政策系统， 解政策系统，并在此基础上对不同的政策系 统加以比较； 统加以比较； (2)鼓励政策分析人员同时对政策系统的 鼓励政策分析人员同时对政策系统的 各子系统进行研究， 各子系统进行研究，促使政策分析人员注意 系统内部的结构和层次特点； 系统内部的结构和层次特点； (3)系统分析强调并突出对未知事物和状 系统分析强调并突出对未知事物和状 态的探索， 态的探索，使人们能够在过去和现在的基础 上预测未来，不断开拓新的领域； 上预测未来，不断开拓新的领域；
历史分析法的优点主要有： 历史分析法的优点主要有：可以研究不能直接 优点主要有 调查的对象；资料数量往往比一次性调查丰富， 调查的对象；资料数量往往比一次性调查丰富，可 以采取大样本来提高可信度；资料来源于历史事实， 以采取大样本来提高可信度；资料来源于历史事实， 受干扰小，具有客观性； 受干扰小，具有客观性；有些文献中的基础数据和 资料是经过整理归纳的现成资料； 资料是经过整理归纳的现成资料；较之其他社会调 查方法的花费要少。 查方法的花费要少。 历史分析法的缺点主要有： 历史分析法的缺点主要有：虽然资料来源比较 缺点主要有 广泛，但缺乏足够的深入性、全面性和系统性； 广泛，但缺乏足够的深入性、全面性和系统性；限 于书面语言，难以见到具体环境下的行为和思想； 于书面语言，难以见到具体环境下的行为和思想； 定量化困难等。 定量化困难等。
第二节 公共政策的系统分析 和矛盾分析方法
一、公共政策的系统分析
系统分析已经成为公共政策研究尤其是公共 政策分析的基础性方法， 政策分析的基础性方法，有人认为政策研究就 是政策科学和系统分析两者交叉的产物。 是政策科学和系统分析两者交叉的产物。 系统分析基础上的公共政策分析可以认为是 基于公共政策与政策目标之间的关系， 基于公共政策与政策目标之间的关系，在各种 备选方案中确定一个能最大程度实现该目标的 最优方案的过程。 最优方案的过程。
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就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓
和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中
产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是
国家。
——恩格斯
三、公共政策的起源
• 威权主义的消失 • 人治 法治 • 社会进步、人类文明、多元化向
四、政策科学的诞生
• 拉斯韦尔与雷纳： 《政策科学》 1951，政策 科学诞生的标志。
• 传统公共行政研究的困境； • 运筹学中“技术最优”的困境； • 学科交叉与整合的快速发展；
四、市场经济与政策科学
• 市场失灵与政府干预 • 著名政策分析家查尔斯·沃尔夫说：“公共政策试图弥
补市场的缺陷.总的来说,它是通过立法和行政管理的形 式,使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品,纠正市 场的缺陷 • 1. 宏观经济的调控问题 2. 公共物品的提供问题 3. 外 在效应的消除问题 4. 收入及财产的再分配问题 5. 市 场秩序的维护问题
第一讲 政治学与政策学
一、政治学与行政学
• 威尔逊（1887） 行政学之研究 • 古德诺（1900） 政治与行政 • 中国：有行政学吗？
二、政府的起源与功能定位
• 洛克：《政府论》（1690）：自然状态理性法则 • 卢梭：《社会契约论》（1762）：政府必须分成
三个部分：主权者代表公共意志，这个意志必须 有益于全社会；由主权者授权的行政官员来实现 这一意志；最后，必须有形成这一意志的公民群 体。 • 政府的功能定位：保卫国民安全、裁判员
二、政府的起源与功能定位
➢ 国家是一个庞大的虚构的实体，每个人都意图通过它以牺牲 他人为代价来维持自己的生活。
——巴斯夏
➢ 国家是社会在一定发展阶段上的产物，国家是表示：这个社
会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而
又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利
益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，