俄罗斯联邦公务员培训制度及其启示

２００９年第６期　总第４８期　湖北行政学院学报　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕｂｅｉ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　Ｎｏ．６，２００９　

Ｇｅｎｅｒａｌ　Ｎｏ．４８　

・国际政治与经济・　

俄罗斯联邦公务员培训制度及其启示　李冲锋　（中国浦东干部学院，上海２０１２０４）　

【作者简介】李冲锋（１９７５．），男，山东沂源入，中国浦东干部学院科研部讲师，教育学博士，主要从事领　导教育研究。　【摘　要】俄罗斯联邦的公务员培训贯穿公务员的职业生涯。俄罗斯联邦公务员培训实行招投标　制，财政拨款与自筹机制并举，课程设计采用模块累积模式，职业培训与职业转换之间形成了良好　通道，教师聘任采用专兼职制，评估采用国家标准的教育质量管理体系。俄罗斯联邦公务员培训给　我国干部教育诸多启示。　【关键词】俄罗斯联邦；公务员培训；干部教育；培训制度　【中图分类号】Ｄ６３１　［文献标识码】Ａ　【文章编号】１６７１—７１５５（２００９）０６—００８１－０５　

在国际化竞争日趋激烈的今天，各国都非常　重视通过教育培训不断提升公务员与领导干部的　个人素养、工作能力与工作绩效。制度建设是提高　公务员与领导者教育培训效果的重要措施与保　障。俄罗斯联邦的公务员培训制度与我国干部教　育制度相比各具特点，又有许多相似之处。本文试　对俄罗斯联邦公务员培训制度及其启示作一简要　介绍以期有助于我国的干部教育制度建设与创　新。　一、俄罗斯联邦公务员培训制度简介　俄罗斯公务员培训制度形成于苏联解体后不　久。当时，俄总统办公厅专门设立了公务员培训总　局，负责管理国家公务员的具体事务。１９９５年的　《俄罗斯联邦国家公务员原则法》，正式确立了公务　员的法律地位。该法规定，公务员是指那些按照俄　罗斯联邦法律规定的制度履行国家机关公职职责，　由联邦预算或相应的联邦主体支付工资的俄罗斯　公民。对国家公务员进行培训是俄罗斯联邦国家公　务的重要手段，国家用法律来保障公务员接受再教　育。俄罗斯联邦总统，包括总统办公厅，对国家公务　收稿日期：２００９－０５—０９　员的职业水平和职业发展予以高度重视，认为国家　公务员的工作水平与整个国家的经济和社会发展　水平是紧密关联的，因此他们十分重视公务员的培　训。俄罗斯联邦已形成了具有自己特色的公务员培　ｌｌ制度。　１．教育培训贯穿公务员的职业生涯　俄罗斯联邦所有国家机构，包括俄罗斯联邦的　各个部委、各州以及基层行政主体的行政部门的公　务员都要进行进修和再培训。职业培训与再培训贯　穿公务员的整个职业生涯。公务员在到岗位前必须　接受严格的职业培训。公务员到岗位后还要不断接　受短期的职业补充教育。按照俄罗斯联邦国家公务　员法的要求，公务员在职期间，每隔３年必须进行　短期的职业补充教育。当工作转换或者所从事职业　的特征发生变化时，公务员也必须接受职业再教　育。俄罗斯联邦公务员培训区别对待了不同类型的　公务员，其职前培训、职中培训、换职培训等具有较　强的针对性。　２．公务员培训实行招投标制　为了节约国家资源，俄罗斯联邦各个层级的服　８２　湖北行政学院学报　２００９年第６期　务、采购，包括教育机构服务的提供，全部采用招投　标的形式ｆｌ１。公务员培训的国家订单会以竞争的方　式送达各个教育机构，进行公开招标。俄罗斯联邦　的所有教育机构，包括国立的和非国立（私立）的，　都有权参与投标。唯一的条件是，参加投标的教育　机构在本次招标培训的方向上具有国家认证的专　业资格。非国立（私立）教育机构如果能够提供最优　的条件也能够赢得投标。各级国家公务学院并不能　自然而然地获得国家公务员培训的订单。为此，各　级国家公务学院需要不间断地从事投标工作，一旦　有招标，马上要准备标书，然后去投标。各教育机构　把投标文件交给负责招标的委员会，由他们做出最　终的决定。　通过招投标机制选出来的当然是最好的教育　机构，即能够提供最好的条件、最好的培训质量、最　低花销的机构。俄罗斯联邦在国家公务员培训中采　取竞争的招投标机制，不仅是一种节约，同时也是　一种效率，它促使各级国家公务学院和其他相关教　育机构不断提高自己的教学质量和活力。　３．公务员培训的财政拨款与自筹机制　国家公务员培训既要有一定的财政支持，同时　又需要激活培训机构的活力。为此，俄罗斯联邦公　务员培训采取了国家财政拨款－￣ｔＪｌｌ机构创收自　筹相结合的办学机制。俄罗斯联邦国家公务培训的　相关法律法规规定所有国家机构都需要制订国家　公务员职业发展培训计划。其内容必须要有接受培　训的公务员岗位清单，整个培训的期限，国家财政　拨款的数额等。每年俄罗斯联邦的国家预算，包括　各个地方的预算，都会划拨固定的资金用于公务员　培训。俄罗斯联邦国家行政学院直接接受俄罗斯联　邦政府的订单，它的财政收入也直接来自于联邦政　府的预算。一般而言，财政拨款只占俄罗斯联邦行　政学院系统财务支出的１／３左右，其他２／３要靠自　己创收来解决。因此，联邦行政学院系统在搞好国　家公务员：￣ｔＪｉｌ的同时，还面向市场举办各种类型的　满足社会需要的培训班，一方面促使学院提高教学　质量，增加知名度和扩大影响力，另一方面可以弥　补办学经费的不足，增加财政收入。　通过面向市场的培训创收维持学院的生存与　发展对俄罗斯联邦公务员培训院校是一种有效的　激励措施。各院校必须不断开拓自己的培训项目与　市场以吸引更多的培训项目。例如，国家行政学院　为了能够在竞争激烈的市场上占有一席之地并树　立良好的声誉，就采取了许多措施　。可以说，俄　罗斯联邦公务员培训的国家拨款与院校自筹的办　学机制有力激活了公务员培训院校的积极性，促使　他们在竞争中不断提升自身的教学水平与质量。　４．课程模块的累积模式与学历制度　俄罗斯联邦的公务员补充职业教育计划分为　三种类型：一种是职业再教育，它超过５００个学时；　第二种是提高技能水平的教育计划，不少于７２学　时；第三种是国家公务员在上一级的机构或者在相　关部委下面的企业从事的进修。为了方便教学，也　为了鼓励学员不断进修，俄罗斯联邦公务员培训课　程采用模块结构。短期Ｊ￣ｔＪＩＩ计划应不少于７２学时，　差不多两周时间。学业结束时，学员可以获得结业　证书。短期进修也可以持续更长的时间，如超过　１００学时，获得的证书的效力比前一个证书更强。　短期学习的课程可以作为更长学习计划的组成部　分。这样的方法允许公务员通过不断地学习来积攒　模块，让这些模块积累成更高一级的、更长时间的　教学计划。通过不断积累，学员所获证书的层级会　越来越高。教育计划的模块结构允许公务员通过不　脱产学习和不断的累积模块最终达到公务员职业　再教育的目的。　《俄罗斯国家公共管理法》规定，所有公务人员　均须获得管理专业的学历。他们必须具有国家管理　的专业水平，还要经常接受各种测评。国家公务员　获得了管理专业的学历就具备了登记晋级的重要　条件之一，否则就不能登记晋级。为了适应这种新　形势的需要，俄罗斯联邦政府学院系统普遍开展了　第二学历教育，并把它作为国家公务员培训的重要　内容之一。参加第二学历教育的学员虽然不必通过　考试，但要经过面试和座谈。第二学历教育由国家　教委考核并颁发“许可证”，国家承认学历。为了保　障教学质量，国家政府学院系统在学员、教员、教务　等方面都严格加强管理，考试成绩全优的只占　５％，发给红色毕业证书，其余只发蓝色毕业证书。　在俄罗斯联邦，公务员职业再教育的证书基本　上等同于大学毕业的证书。职业再教育证书允许已　获得高等教育学历的专业人员转换一种职业种类。　比如，２１２程师通过职业再教育获得法学的文凭，就　可以转到各个层级的法律委员会或司法部进行工　作。总之，俄罗斯联邦的公务员培训允许通过模块　累积获得文凭，凭所获文凭可以进行职业转换。这　样的设计为公务员的职业培训与职业转换之间建　立了良好的通道，为那些希望晋升和职位转换的公　务员提供了学习的动力与空间。　５．专职兼职结合的教师聘任制　俄罗斯国家行政学院和其他１２所区域性国家　行政学院共有教授千余名，占教师队伍的６０％，教　师中一半以上拥有博士学位。俄罗斯联邦行政学院　２００９年第６期　李冲锋：俄罗斯联邦公务员培训制度及其启示　８３　与其下属的１２个区域国家行政学院在师资队伍建　设上都采取了专兼职教师聘用制。俄罗斯联邦国家　行政学院系统的专职教师都实行合同制，合同规定　了教师与学院的权利与义务，表现不好的可以辞　退，教员也可以辞职。这就把竞争机制引入了师资　队伍建设。学院对教师的工作量有明确严格的规　定，每个教师都有教学笔记，记录课时量和学员的　评价。各学院还聘请相当数量的兼职教师。俄罗斯　联邦行政学院系统的专兼职教师聘任制有力保证　了师资队伍的优化组合，对提高教学实效很有帮　助；他们所采取的具有竞争性的合同制可以有力激　励教师工作的积极性。　联邦行政学院系统非常重视教师素质和能力　的提高，制定了教师进修的总体规划，专门成立了　教师进修学院，经常举办各种类型的培训班，时间　三五个月到一年不等。举办进修班、提倡科研、鼓励　外出讲学等措施，不仅促进了教师专业发展，提升　了教师素质，而且有助于提高培训效果，扩大学院　的社会影响与声誉，是一举多得的举措。　６．公务员培训评估采用教育质量管理体系　整个俄罗斯联邦存在一个国家标准的教育质　量管理体系。这个管理体系要求俄罗斯联邦的教育　机构能够达到一定的指标体系。有另外的专门监督　机构从事教育质量的监督与评定。评估每５年进行　一次。俄罗斯联邦的所有教育机构每５年要接受一　次教育质量检验。对俄罗斯联邦的公务员培训学院　来讲，目标就是要通过５年一次的检查，使学院的　目标（包括学员的水平）能够符合质量监督机构的　要求。所以，学院对教师的水平、对科研的规模与质　量都进行定期考评。俄罗斯联邦的教育质量管理体　系注重对学生学习质量测评。教育质量监督机构对　学员学习情况有测试要求，他们有测试题上网。各　学院经常性地组织学生与学员进行一些测试。俄罗　斯联邦的国家标准的教育质量管理体系被证实是　独特的和有效的，对联邦公务员培训的教育质量起　到了很好地监督与评定作用，促进了培训机构教育　质量的提升。　由上可见，俄罗斯联邦公务员培训制度中的招　投标制、财政拨款与创收自筹机制和教育质量管理　体系评估等从各个方面激活了培训机构的积极性；　而公务员的入职、晋升、转岗等与培训的密切关系　以及课程模块的累积模式与学历制度有效地激发　了学员的学习积极性；专兼职教师制度及其专职教　师聘任的合同制与教师进修制则给予教师以竞争　性和发展性激励。总之，俄罗斯联邦公务员培训制　度对培训机构、培训学员和培训教师都起到了很好　地激励作用。这些激励是竞争性和发展性的，有助　于公务员培训的长期有效运转。　二、俄罗斯联邦公务员培训的启示　俄罗斯联邦公务员培训制度与我国的公务员　培训及干部教育（以下合称干部教育）有许多相似　点，对我国的干部教育有可借鉴之处。我国的干部　教育应该继承并不断完善已有的制度，同时借鉴俄　罗斯联邦公务员培训制度，不断进行制度创新，促　进干部教育的新发展。　１．构建配套的干部教育培训制度　干部教育培训制度建设不是孤立的，而是与其　他制度密切联系的。构建配套的干部教育培训制度　是干部教育培训的重要保障。俄罗斯联邦公务培训　主要根据《俄罗斯联邦教育法》、《俄罗斯联邦高等　职业教育及继续教育法》和《俄罗斯联邦国家公务　员条例》等进行，专门从事俄罗斯国家公务员的教　育、培训、科研和信息管理。我国的干部教育培训制　度已经考虑到与其他制度之间的配套。我国公务员　培训和干部教育受到《中华人民共和国公务员法》、　《干部任用条例》、《国家公务员职务升降暂行规　定》、《干部教育培训工作条例（试行）》等一系列法　律法规的保障。例如，我国已建立起干部教育培训　与干部职务晋升的配套制度。我国公务员晋升的资　格要求，主要执行《干部任用条例》和１９９６年１月　人事部制定的《国家公务员职务升降暂行规定》中　的有关规定。按照《干部任用条例》规定，公务员晋　升领导职务应当具备的资格之一是：“应当经过党　校、行政院校或者组织（人事）部门认可的其他培训　机构五年内累计三个月以上的培训，确因特殊情况　在提任前未达到培训要求的，应当在提任后一年内　完成培训。”我国的公务员法第６２条规定：“公务员　培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任　职、晋升的依据之一。”《干部教育培训工作条例（试　行）》规定：“建立干部教育培训的考核和激励机制。　将干部的教育培训情况作为干部考核的内容和任　职、晋升的重要依据之一。”这样，我国的公务员培　训、干部教育培训就与职务晋升联系在一起形成配　套措施。为促进干部教育培训可以考虑进一步加强　类似的配套制度建设，进一步激发学员的学习积极　性、主动性，激励培训机构的创造力、竞争力。　２．建立干部教育培训的循环上升机制　我国的公务员培训和干部培训同样贯穿公务　员与领导干部的整个职业发展生涯。我国公务员法　规定：“机关根据公务员工作职责的要求和提高公　务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。”我　国把公务员培训分为四种类型：初任培训、任职培