改变农业土地用途行为的司法认定
福建省自然资源厅关于印发《福建省土地行政处罚裁量权实施办法》《福建省土地行政处罚裁量基准》的通知
福建省自然资源厅关于印发《福建省土地行政处罚裁量权实施办法》《福建省土地行政处罚裁量基准》的通知文章属性•【制定机关】福建省自然资源厅•【公布日期】2024.06.11•【字号】闽自然资规〔2024〕1号•【施行日期】2024.07.01•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】行政处罚正文福建省自然资源厅关于印发《福建省土地行政处罚裁量权实施办法》《福建省土地行政处罚裁量基准》的通知闽自然资规〔2024〕1号各市、县（区）自然资源主管部门，平潭综合实验区自然资源与生态环境局：现将《福建省土地行政处罚裁量权实施办法》《福建省土地行政处罚裁量基准》印发给你们，请遵照执行。
福建省自然资源厅2024年6月11日福建省土地行政处罚裁量权实施办法第一条为了规范我省土地行政处罚裁量权，保护行政行为相对人的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》以及土地管理法律、法规、规章等相关规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条自然资源主管部门对依法立案查处的土地违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和何种幅度的行政处罚进行裁量时，适用本办法。
依法实行相对集中行政处罚权的综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处等，在履行立案查处土地违法行为职责时，适用本办法。
第三条依法实施土地行政处罚，行使裁量权时，应当遵循以下原则：（一）合法原则。
应当依照法定依据、法定程序，在法律、法规、规章确定的处罚种类、幅度内行使，充分保障当事人的合法权益。
（二）处罚与教育相结合原则。
应当将教育先行、鼓励主动整改与实施处罚相结合，教育和引导公民、法人或者其他组织自觉遵法守法。
（三）过罚相当原则。
处罚结果应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，避免行政处罚畸重畸轻，避免轻责重罚、重责轻罚。
（四）公平公正原则。
对于违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相近的不同违法个案，应当适用相同或者相近的裁量标准。
最高人民法院印发《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》的通知
最高人民法院印发《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》的通知文章属性•【制定机关】最高人民法院•【公布日期】2018.10.23•【文号】法发〔2018〕19号•【施行日期】2018.10.23•【效力等级】司法政务文件•【时效性】现行有效•【主题分类】审判机关正文最高人民法院印发《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》的通知法发〔2018〕19号各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：为深入贯彻落实习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述，全面贯彻党的十九大精神和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，充分发挥人民法院审判职能作用，为实施乡村振兴战略提供有力的司法服务和保障，我院制定了《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》。
现将意见印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
执行中有何问题，请及时报告我院。
最高人民法院2018年10月23日最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见为深入贯彻落实习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述，全面贯彻党的十九大精神和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）、《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，充分发挥人民法院审判职能作用，为实施乡村振兴战略提供有力的司法服务和保障，提出以下意见。
一、切实提高政治站位，增强为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的责任感和使命感1.实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署。
充分认识实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，对于解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标、实现全体人民共同富裕具有重大意义。
深刻领会习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述、党的十九大和《意见》精神，自觉承担人民法院肩负的神圣职责和重要使命，切实增强为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的自觉性、主动性，充分发挥人民法院在实施乡村振兴战略中的服务和保障作用。
国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知
国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知国办发〔2007〕71号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：近年来，党中央、国务院连续下发严格土地管理、加强土地调控的政策文件，有力地促进了各地区、各部门贯彻落实科学发展观，坚决执行宏观调控政策。
但是，一些地方仍存在违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，并且有蔓延上升之势。
为严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，经国务院同意，现就有关问题通知如下：一、严格执行土地用途管制制度土地利用涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。
我国人多地少，为保证经济社会可持续发展，必须实行最严格的土地管理制度。
土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心。
但是，一些地方在土地利用中没有严格执行土地用途管制制度，未经依法批准，擅自将农用地转为建设用地。
《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度”，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。
违反土地利用总体规划和不依法经过批准改变土地用途都是违法行为。
任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。
地方各级人民政府既要加强土地征收或征用管理，更要重点加强土地用途管制。
二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。
《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。
对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。
按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。
浅析非法占用农用地罪及其立法反思
国土资源 L AND &RESOURCES47间分布来看，耕地减范的耕地保护长效机制。
过加层、扩建、增资等方式提高土少区主要集中在中心城区、经济开一是切实转变“摊大饼”的发地利用率。
发区、各乡镇产业平台以及09省展思路。
实施工业企业亩产效益综二是进一步完善耕地保护共同道、杭宁高速、宁杭高铁沿线。
耕合评价，根据企业亩均税收、亩均责任机制。
坚持统筹规划、先建备地增长区主要集中在西部山区以及工业增加值、单位能耗工业增加补、占优补优，强化耕地占补平衡管远离乡镇、产业平台中心的行政值、单位排污工业增加值、单位电理。
从严控制建设占用耕地，避让优村。
这说明，德清县耕地变化的空耗税收等标准，对企业进行综合排质耕地，做到占水田补水田。
划定永间分布与经济发展水平具有一定的名，实行差别化优惠政策。
实施产久性基本农田工作，健全耕地后期管联系。
业用地差别化弹性管理，根据产业护机制，确保基本农田总量不减少、类别和产业导向，建立差别化供地用途不改变、质量有提高。
严格执行方式、差别化年限管理、差别化地建设占用耕地表土剥离和再利用工随着新型城镇化的快速推进和价供应等产业用地差别化管理机作，对建设占用耕地一律执行表土剥经济的快速发展，耕地将成为制约制。
全面推进低效用地再开发，对离再利用，并将表土运到指定堆放点经济发展的重要因素。
如何在新时建设用地利用及产出强度明显低于进行堆放，做到现剥现利用、剥离临期下，做好耕地保护工作，需要我节约集约用地控制标准的土地，通时堆放、堆放再利用。
们转变日常管理方式和构建科学规四、建议地资源是一种特殊的自410条）。
其中日常土地管理中最为用耕地改作他用，数量较大，造成然资源，鉴于我国人多常见的就是非法占用农用地罪的适耕地大量毁坏的，处五年以下有期土地少的基本国情，我国实行的是最用，以下对该罪作简要分析。
徒刑或者拘役，并处或者单处罚严格的土地管理制度。
与之相适金。
”刑法当时规定的着眼点在于应，我国刑法中对一些严重影响土保护耕地资源，对于其他的土地类地管理秩序的土地违法行为也予以型并没有涉及。
自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知
自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知文章属性•【制定机关】自然资源部,农业农村部,国家林业和草原局•【公布日期】2021.11.27•【文号】自然资发[2021]166号•【施行日期】2021.11.27•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知自然资发[2021]166号各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团自然资源主管部门、农业农村主管部门、林业和草原主管部门：去年以来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署，但从第三次全国国土调查（以下简称“三调”）、2020年度国土变更调查和督察执法情况看，一些地方违规占用耕地植树造绿、挖湖造景，占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，一些工商资本大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏，违法违规建设占用耕地等问题依然十分突出，严重冲击耕地保护红线。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实落实《土地管理法》及其实施条例有关规定，严格耕地用途管制，现就有关问题通知如下：一、严格落实永久基本农田特殊保护制度。
各地要结合遥感监测和国土变更调查，全面掌握本区域内永久基本农田利用状况。
1.永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变；按照《土地管理法》第三十三条明确的永久基本农田划定范围，现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。
种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。
2.永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。
严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
合同法第52条中强制性规定的理解
合同法第52条中强制性规定的理解(案例)(总4页)-CAL-FENGHAI.-(YICAI)-Company One1-CAL-本页仅作为文档封面，使用请直接删除通过本案，对《合同法》第52条的“强制性规定”会有进一步的理解。
相关的案例还有《陕西法官讨要煤矿分红案》，也许这个案例不是很适合，主要就是为了增进了解。
违反管理性强制规定并不必然致合同无效——江西赣州中院判决饶世芳与何烈辉租赁合同纠纷案裁判要旨合同在违反管理性强制规定时，并不必然无效。
判断合同有效或无效，主要看合同本身是否损害国家、社会公共利益以及第三人的利益。
【案情】2006年7月15日，原告饶世芳与被告何烈辉签订了一份《场地租用合同》，由原告将其位于莲花村的荒地一亩租赁给被告，租期为10年，从2006年7月15日至2016年7月15日止；在每年7月15日前一次性支付当年租金。
合同签订后，双方依据合同的约定履行各自的权利义务，被告也在该土地上兴办了家具厂，并将2010年7月14日前的租金交清。
2009年，原告以该合同未遵循农村土地使用用途，用于工业用地为由，诉至江西省南康市人民法院，要求确认合同无效。
【裁判】南康市人民法院经审理认为：原、被告签订的《场地租用合同》，是双方当事人的真实意思表示。
该合同标的物系荒山，根据我国土地管理法和农村土地承包法的有关规定，土地承包经营权人在不改变土地用途的情况下，可以将其承包的土地出租给第三人进行农业开发，但改变土地用途的，应当报请土地管理部门审批同意。
被告未经报请审批，改变土地使用用途，违反了相关行政管理规定。
但根据合同法若干问题解释的规定，只有违反“效力性”强制规定，才应认定合同无效。
原、被告在签订合同时，对在标的物上办家具厂已形成合意，被告的行为也不构成掠夺性破坏，不存在“损害国家利益和社会公共利益”的情形，故不属无效合同，对原告的请求不应予以支持。
南康市人民法院依照《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告饶世芳的诉讼请求。
转型与完善《民法典》颁布后非法占用农用地罪的刑法解释重构
2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），承袭并吸收了《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）中所规定绿色原则以及《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《承包法》）中所规定的土地经营权，对非法占用农用地罪的司法适用产生影响。
非法占用农用地罪作为规制农用地犯罪行为的法定犯罪名，是“基于达到某种社会控制目的而设立的规定”[1]，以对农用地资源活力释放做出现实回应和保障，并因此受到《民法典》影响。
在《民法典》颁布前，对于非法占用农用地罪刑法解释的研究，在保护法益方面，过去通说认为仅侵犯了农用地管理秩序法益，构成对农用地管理秩序的破坏，加剧了农用地非粮化、非农化现象，并据此提出要强化对非法占用农用地破坏其管理秩序行为的打击[2]，但是在新近研究中，已经有学者关注到非法占用农用地可能导致生态风险，并探讨将生态法益纳入保护法益的范畴[3]。
在犯罪构成上，司法实践和理论研究都对本罪的法律适用提出质疑，一是受到农用地三权分置改革影响，犯罪主体的认定在司法实践中产生争议，三权分置后农用地的新的权利主体是否属于适格主体尚存争议[4]；二是新的行为类型需要结合三权分置改革的实际情况判断，以解决司法实践中的争议，这关系到本罪规制范围的厘定，需要对非法占用农用地的行为进行类型化区分[5]；第三是在司法实践中，对于本罪的罪量因素的判断，长期以来存在争议，通过案例分析可以发现司法实践中的裁判结果差距较大，对“数量较大”和“大量毁坏”的解读成为本罪适用难题[6]。
《民法典》颁布后，上述两个层面的问题都可以借助《民法典》中规定的内容解决，在法益保护机能层面，非法占用农用地罪保护法益的内容将随之扩充，通过引入生态法益，在我国农地保护的法律体系框架内，通过《民法典》确立的“绿色原则”指导和约束农地流转和使用过程中的生态保护[7]；在构成要件该当性层面，《民法典》作为参照性规范，影响具体的犯罪构成要件解释，影响犯罪主体的认定、犯罪实行行转型与完善：《民法典》颁布后非法占用农用地罪的刑法解释重构陈禹衡东南大学，江苏南京211189摘要：《民法典》颁布后，其中绿色原则和土地经营权的相关内容对《刑法》中非法占用农用地罪的保护法益内涵和犯罪构成要件解释产生影响，加大了制裁力度并扩张了制裁范围，有助于改善本罪在司法实践中的适用乏力问题。
土地承包法司法解释
20053291346200591145148200591四川省《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法默认分类 2008-11-18 20:31 阅读559 评论0字号：大中小四川省《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法2007年11月29日四川省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过中国人大网日期：2008-05-27浏览字号：大中小打印本页关闭窗口第一章总则第一条根据《中华人民共和国农村土地承包法》，结合四川省实际，制定本实施办法。
第二条四川省行政区域内的农村土地承包及承包合同管理适用本实施办法。
草地承包及承包合同管理按照《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》和有关规定执行。
第三条县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门按照各自职责负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，其所属的农村经营管理机构、林业管理机构负责具体管理工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，并明确承担具体管理职能的机构和岗位。
农村土地承包仲裁机构负责农村土地承包经营纠纷仲裁工作。
第四条农村土地承包及承包合同管理和农村土地承包经营纠纷仲裁的工作经费列入同级财政预算。
第二章家庭承包第五条采取家庭承包方式的农村土地，承包期为国家规定的法定期限；中途承包的期限为法定期限的剩余期限。
承包期满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。
第六条发包方是指依法所有农村土地或者依法使用国有土地的本集体经济组织或者村民委员会、村民小组。
家庭承包的承包方是指户籍在当地公安机关登记在册的本集体经济组织的农户。
非本集体经济组织的农户、其他组织或者个人不得以家庭承包方式承包本集体经济组织所有或者国家所有依法由本集体经济组织使用的农村土地。
第七条发包方应当依法与承包方签订书面承包合同。
承包合同自成立之日起生效。
没有签订书面承包合同或者承包合同违背法律、法规规定的，应当按照本实施办法的规定补签或者重新签订承包合同。
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改变农业土地用途行为的司法认定
裁判要点承包方承包土地养鱼后，整治所承包土地的田坎、河沟并修建简易生产用房的行为没有改变土地的农业用途。
发包方以承包方改变土地用途，主张土地承包经营合同无效的诉讼请求不应得到法院支持。
相关法条《中华人民共和国农村土地承包法》第十条、第三十二条、第三十三条案件索引四川省营山县人民法院(2012)营民初字第718号基本案情原告朱先杰、朱兴民、朱红民诉称：被告承租三原告的土地后，将耕地变成了鱼塘，改变了土地用途，违反了法律的禁止性规定，请求人民法院确认原、被告的土地承包经营合同无效，判令被告返还耕地、恢复原状、赔偿损失。
被告邓家民辩称：被告在与原告等多户协商租赁土地时，就明确租赁用途为养鱼。
被告租赁土地后只是对原水田的田坎进行了加固加高，未改变土地的农业用途，非原告诉称的挖塘养鱼。
原被告的土地承包经营合同合法有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明：原、被告于2009年4月口头约定，被告承租原告的稻田用于养鱼，租金为每年1800斤稻谷。
被告承租后，即对稻田的田坎进行了加宽、加高，将田边的小河沟由约1米宽改为约2米宽，并在田边上修建了简易的生产用房。
原、被告达成口头协议后，双方按约履行了协议。
2012年1月，
原告要求解除合同未果，于同年4月诉至法院，请求确认原、被告的土地租赁合同无效并判令被告返还耕地、恢复原状、赔偿损失。
裁判结果四川省营山县人民法院于2012年5月24日作出(2012)营民初字第718号民事判决：驳回原告朱先杰、朱兴民、朱红民的诉讼请求。
宣判后，三原告未提出上诉，判决已经发生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十条“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。
”第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
”第三十三条“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
”的规定，原、被告口头约定的土地承包经营权流转协议系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，双方还按该协议实际履行了三年，因此，该合同合法有效。
农业部关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知（农经发[2008]10号）明确了流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土
地用途、不得损害农民土地承包权益。
不得改变土地用途，就是农地流转只能用于农业生产，不能用于非农开发和建设。
因此，被告加宽、加高田坎，整治小河沟和修建简易生产用房，未破坏耕作层，将承租的土地用于养鱼，属于大农业范围，没有改变土地的农业用途。
原告诉称合同无效的理由不能成立，本院不予支持。
原告亦未举证证明其损失情况。
因此，应当判决驳回原告的诉讼请求。
案例注解近年来，随着我国乡镇城市化进程的加快，农村土地承包经营权流转日趋活跃，但由于当前统一和规范的土地流转机制尚未建立，在农村土地流转的过程中出现了一些新情况、新问题，并由此引发了各类纠纷。
其中经常涉及合同中一方改变土地用途，将承包地用于永久性非农用途，例如将承包地用于采矿等情况、实践中大量存在土地出让给本农村集体经济组织以外的人，承租人并在该土地上建起房屋、厂房，也未获得相关建筑审批手续。
如何准确界定改变土地用途的行为，具有理论和实践意义。
一、关于稻田养鱼是否改变土地用途的问题国土资源部关于印发试行《土地分类》的通知（国土资发[2001]255号）中将全国土地分为三大类：农用地、建设用地、未利用地。
其中农用地又分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地。
其他农用地中又包含了养殖水面。
国土资发[1999]511号文件规定，在农业结构调整中将耕地调整为其他农用地，但未被破坏耕作层，不作为耕
地减少衡量指标。
本案中，被告承租土地后，将耕地改为养殖水面，属于大农业范围，没有改变土地的农业用途。
二、关于整治田坎、小河沟和修建简易生产用房是否改变土地用途的问题国土资源部、农业部关于完善设施用地管理有关问题的通知（国土资发[2010]155号）指出，生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地，其中包括水产养殖池塘、进排水渠道等生产设施用地。
附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地，包括管理和生活用房用地、仓库用地等。
本案中，田坎、小河沟和简易生产用房均系附属设施用地，被告加宽、加高田坎、整治河沟和修建简易生产用房的行为并未改变土地用途。
三、关于改变土地用途行为的司法认定问题
农业部关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务
工作的通知（农经发[2008]10号）明确：土地流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。
不得改变土地用途，就是农地流转只能用于农业生产，不能用于非农开发和建设。
但要注意的是改变土地用途指的是改变其根本用途，即将耕地改为非耕地、将农业用地改为非农业用地的情形，如将农田用于建房或采矿等。
一般农业种植结构的调整不属于改变土地用途。
如有的荒山承包合同签订时双方约定用于种植果树，但承包人后来改种其他作物，对此不宜以其变更土地用途为由轻易
解除承包合同，如确因此给发包方造成损失的，可视情况适当采用增加承包费、赔偿损失等形式酌情予以调整。
如土地流转后确实改变了原土地用途，对土地造成根本性破坏的，发包方可据此解除合同并要求恢复原状、赔偿损失等责任承担方式。
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