【房屋用途变更】城市房屋用途改变问题研究

【房屋用途变更】城市房屋用途改变问题研究所谓“住宅商用”,是指业主将住宅用途的房屋改作商业服务用房使用的行为｡“住宅商用”现象的产生与我国的历程密切相关,在我国刚刚开始改革开放的年代,经济尚不发达,就居住状况而言,当时的主要矛盾是解决住宅紧张问题,住宅一般不会另做他用;但随着我国社会经济的发展和城市化进程的加快,人口越来越密集,附带性的商业需求随即产生,在各种因素综合作用下,“住宅商用”逐渐成为我国城镇社会生活中的普遍现象｡对于“住宅商用”问题,社会上一直存在争议,有人完全支持“住宅商用”,认为“住宅商用”既能增加业主收入,又能缓解就业难,何乐而不为呢?有人并不完全反对“住宅商用”,认为“住宅商用”只要不影响别人,别人又何必干涉呢?有人则持完全反对“住宅商用”,认为住宅就是居住的,绝对不能变成经营场所｡对这一问题如何认识,看来还是值得研究和分析的｡一、“住宅商用”从法律上看是改变房屋用途(一)房屋用途的确定不考虑遗留问题,单纯从规范的角度上看,房屋的用途并不是在其建成以后才确定的,而是在其建成之前就已经确定了｡我们认为,城市房屋的用途取决于两个方面:一是土地的用途,二是规划设计的用途｡土地的用途决定了房屋用途的走向｡房地产开发商建房之前必须拿到地块,而地块的用途在供地时就确定了,而且要求开发商须按照其确定的用途进行开发,不得擅自改变土地用途,国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》[1]第18条规定:“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的,应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准,依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金,并办理登记｡”规划设计决定了房屋用途的内容｡开发商建设开发之前必须持有《建设工程规划许可证》,为了获得《建设工程规划许可证》,开发商必须按照建设工程规划设计要求制订建筑设计方案,必须制定符合批准建筑设计方案的施工设计图纸,这些规划设计对房屋具体用途作了明确的界定,他们成为《建设工程规划许可证》的有机组成部分,已经批准便不得擅自变更｡如《四川省<中华人民共和国城市规划法>实施办法》[2]第28条就规定:“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容及附件､附图,不得擅自变更,确需变更的,须经城市规划行政主管部门同意,办理变更手续｡”(二)不同用途的房屋具有特定的内涵不同用途的房屋具有特定的内涵?依照建设部《房地产统计指标解释(试行)》[3]的规定,所谓“住宅”,依照建设部《房地产统计指标解释(试行)》的规定,是指“专供居住的房屋,包括别墅､公寓､职工家属宿舍和集体宿舍(包括职工单身宿舍和学生宿舍)等｡但不包括住宅楼中作为人防用､不住人的地下室等,也不包括托儿所､病房､疗养院､旅馆等具有专门用途的房屋｡”所谓“商业服务用房”,是指“各类商店､门市部､饮食店､粮油店､菜场､理发店､照相馆､浴室､旅社､招待所等从事商业和为居民生活服务所用的房屋｡”“住宅”是专供居住的房屋,而“商业服务用房”是从事商业和为居民生活服务所用的房屋,二者是两种完全不同用途的房屋｡(三)不同用途的房屋所承载的土地价值不同我国对土地用途有明确的划分,不同用途的土地有不同的使用价值,而且相互之间不可以混同｡依照国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定,国有土地用途有五大类,分别是居住用地,用地,､科技､文化､卫生､用地,商业､､娱乐用地,综合或者其他用地｡“住宅”之下的用地只能是居住用地,“商业服务用房”之下的用地只能是商业用地,居住用地最高使用年限为70年,而商业用地最高使用年限仅为40年,两者单位面积所承载的土地价值是绝对不同的｡(四)“住宅商用”是改变房屋用途“住宅商用”从土地管理角度上看是改变土地用途,将“居住用地”改变为“商业用地”;从规划上看是变更《建设工程规划许可证》内容的行为;从房屋的使用功能上看,则是改变房屋用途的行为｡二、改变房屋用途是否需经审批认可“住宅商用”是否需要政府有关部门批准,从国家法律行政法规的规定上看,没有对于这一问题的明确回答｡实践中对这一问题有不同的理解:其一是认为需要批准认可｡为了明确这一点,有的采用地方性法规的形式予以明确,如《广州市城市规划条例》[4]第38条规定:“建设工程经核发建设工程规划许可证后,确需要修改立面､结构设计和变更使用性质､功能布局的,必须报原审批城市规划部门批准｡竣工投入使用的建(构)筑物,未报经城市规划部门批准,不得改变使用性质和擅自开(堵)外墙门窗､封闭阳台､搭建棚盖或在天台上建设建(构)筑物｡”《河南省城市房屋拆迁管理条例》[5]第30条第2款规定:“被拆迁房屋的用途､建筑面积按房屋所有权证的记载为准;房屋所有权证未记载的,房屋用途以建设工程规划批准文件为准,经县级以上人民政府有关部门批准改变房屋用途的,以实际用途为准,建筑面积以房产测量机构实际测量结果为准｡”有的以政府规章的形式规定,如辽宁鞍山市人民政府的《鞍山市住宅用房改变用途暂行规定》[6];有的以政府文件的方式加以肯定,如广东省惠州市人民政府的《惠州市区建筑物改变使用功能的若干规定》[7]､江门市人民政府的《江门市区房屋改变用途补交土地出让金的规定》[8]､厦门市人民政府办公厅的《厦门市建筑物使用功能和土地用途变更审批管理暂行办法》[9]｡其二是不强调必须审批认可｡如《江苏省城市房屋拆迁管理条例》[10]第18条第(二)项规定:“(被拆迁房屋,笔者注)用途:以房屋所有权证书上标明的用途为准,所有权证未标明用途的,以产权档案中记录的用途为准,但对取得工商营业执照并已持续营业一年以上的,应当参照经营用房评估”;《长春市人民政府办公厅转发关于贯彻实施<公司法>大力支持全民创业促进我市经济发展的意见》[11]第13条明确:“允许科技咨询､软件开发和科技中介等,在不影响周边居民生活环境的前提下,利用家庭住宅或租用居民住宅作为经营场所｡”依照《江苏省城市房屋拆迁管理条例》该项“但书”即“但对取得工商营业执照并已持续营业一年以上的,应当参照经营用房评估”的规定,住宅改为非住宅作为经营用房使用的,只要取得工商营业执照并已持续营业一年以上的,在拆迁时就必须参照经营用房予以评估并补偿,至于当初“住宅商用”是否经过政府有关部门的批准,则不予考虑｡依照《长春市人民政府办公厅转发关于贯彻落实施<公司法>大力支持全民创业促进我市经济发展的意见》[11]第13条的规定,“住宅商用”是不需要政府部门批准的｡其三是有过反复,但最后强调必须批准认可｡2004年6月,北京市工商行政管理局下发的《关于在居民住宅楼内设立企业有关问题的通知》,明确允许企业(或个体工商户)以居民楼中的居住用房屋作为住所(经营场所)从事科技开发､咨询服务､市场调研､企业形象策划､打字､复印､图文设计､动画制作和广告经营活动,也即不强调“住宅商用”必须审批认可;2006年6月,北京市工商行政管理局下发的《关于从严审查住所使用证明文件的通知》,明确暂停利用居民住宅从事经营活动的登记注册,换言之,如需在住宅里从事经营活动,则必须报经批准将该房屋用途予以改变｡2000年11月,广州市工商行政管理局发布的《关于企业经营场所登记有关问题的通知》明确规定:“凡没有产权证､建设工程规划许可证､建设工程规划验收合格证的违章建筑､产权证注明为住宅的以及宅基地房,一律不发证”,换言之,如需在住宅里从事经营活动,则必须报经批准将该房屋用途予以改变;但同年12月,广州市工商行政管理局出台的《关于工商登记放宽政策问题》规定:“住宅改作商用的,提供房产证和租赁合同”即可,即不强调“住宅商用”须经审批;2001年2月,广州市规划局发布的《广州市住宅建筑改变使用功能规划处理办法》[12]明确规定“住宅商用”须经审批;2005年11月,广州市规划局发布的《关于贯彻实施<广州市房屋租赁管理规定>的意见》[13]再次重申“住宅商用”须经审批｡改变房屋用途是否需要政府有关部门批准认可,国家法律行政法规对这一问题虽无明确的规定,但这并不意味着其无须批准认可｡(一)从土地管理工作角度上看国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第27条规定:“土地使用权转让后,需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的,应当依照本条例第18条的规定办理｡”而该条例第18条规定:“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的,应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准,依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金,并办理登记｡”在我国,土地及其上的房屋是紧密结合的,土地的用途与房屋的用途是一致的｡“住宅商用”行为,并不单纯是房屋用途的改变,随之而来的是土地用途的改变,而在城市规划区内改变土地用途的,依照国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定,不仅需要征得出让人的同意,更需要经过土地管理部门和城市规划部门的批准｡(二)从规划管理工作角度上看《中华人民共和国城市规划法》[14]创设了建设用地规划许可证､建设工程规划许可证和选址意见书等“两证一书”制度,其中,建设用地规划许可证中载明了该宗地的用途,也就是说同时明确了该宗地之上房屋的用途,《中华人民共和国城市规划法》虽然没有明确规定“两证一书”所载内容不可擅自改变,但其所载内容的不可擅改性是不言自明的｡其第45条第2款明确授权:“省､自治区､直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法｡”我们看看相关省人大常委会制定的实施办法是如何规定的:1.《河南省<中华人民共和国城市规划法>实施办法》[15]第35条第1款规定:“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更,确需变更的必须经城市规划行政主管部门同意,并办理变更手续｡”2.《江苏省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》[16]第21条规定“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更｡确需变更的,必须经城市规划行政主管部门同意,并办理变更手续｡”3.《山西省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》[17]第21条第1款规定:“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更｡确需变更的,必须经城市规划行政主管部门同意,并办理变更手续｡”上述三省人大常委会在制定《中华人民共和国城市规划法》实施办法时,无一例外地明确建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更,确需变更的,必须经城市规划行政主管部门同意,并办理变更手续｡建设用地规划许可证上记载有房屋的用途(或者使用性质),“住宅商用”实质上是变更建设工程规划许可证内容的行为,须经城市规划部门的批准｡(三)从房地产管理上看《中华人民共和国房地产管理法》[18]第43条规定:“以出让方式取得土地使用权的,转让房地产后,受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得原出让方和市､县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金｡”“住宅商用”行为,从另一方面上说,就是改变原土地使用权合同约定的土地用途的行为,须经城市规划部门的批准｡建设部和国家工商行政管理总局1995年发布的《商品房购销合同示范文本》第1条明确了地块规划用途,第22条明确了房屋的用途,2000年,建设部和国家工商行政管理总局发布《商品房买卖合同示范文本》取代《商品房购销合同示范文本》,《商品房买卖合同示范文本》第1条明确了地块规划用途,第18条明确了房屋的用途｡商品房买受人“住宅商用”的,属于改变房屋用途,同时也改变了该地块的规划用途,不仅须经出卖人的同意,还须经规划部门的同意｡(四)从城市房屋拆迁的要求上看国务院《城市房屋拆迁管理条例》[19]第12条规定,拆迁范围确定后,拆迁范围内的单位和个人,不得进行下列活动:(1)新建､扩建､改建房屋;(2)改变房屋和土地用途;(3)租赁房屋｡房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项,书面通知有关部门暂停办理相关手续｡上述规定虽然没有明确表明改变房屋用途须经有关部门批准,但我们完全可以从中推导出这一结论,否则,房屋拆迁管理部门就没有必要就改变房屋用途问题通知相关部门暂停办理相关手续｡(五)从城市房屋登记的管理上看建设部在1993年《对湖北省沙市市房产管理局关于城市房屋拆迁中有关问题报告的复函》(建房函字[1993]23号)中明确:“在拆迁中,对于私房非住宅,应根据房屋产权上登记的房屋使用性质确定｡当私房的使用性质由住宅变更为非住宅或者经营房屋,其房屋所有人应向房地产管理局进行房屋使用性质变更登记｡对私有房屋使用性质虽已变更,但没有办理房屋使用性质变更登记的,应首先补办房屋使用性质变更登记手续,补交国家规定的有关税费后,拆迁人则根据房屋使用性质变更的实际情况与被拆迁人签订拆迁房屋补偿安置合同｡”建设部的这一复函非常明确地表明房屋用途的变更必须经过有关部门的批准认可｡综上所述,尽管行政法规没有正面直接明确规定改变房屋用途需要批准认可,但法律行政法规从不同的侧面间接明确了这一点｡三、不强调“住宅商用”须经批准认可存在的问题(一)导致国家资产的流失“住宅商用”如果不需要批准,“住宅商用”者就不需要签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,也不需要补交土地使用权出让金,让本应补交的土地使用权出让金白白流失｡(二)挑战规划权威“住宅商用”如果不需要批准,也就是说房屋的用途可以随意变更,规划也就失去了意义,其严肃性与权威更是无从谈起｡(三)形成不公平竞争“住宅商用”如果不需要批准,“住宅商用”者就取得了以商业用房作为经营用房的人无法比拟的成本优势,因为取得住宅用房和取得商业用房需要付出的代价绝对是不可相提并论的｡。