经济发展模式转型_构建生态型政府的另一视角

经济发展模式转型———构建生态型政府的另一视角田千山（中共韶关市委党校，广东韶关512026）摘要：当前，国家正在大力推进经济发展模式转型，这与生态文明建设和环境资源保护的理念是一致的，是生态型政府建设的必然要求。

文章从经济发展模式转型这一视角，对可持续发展的长远目标、建设生态行政的必要条件、培育绿色非政府组织的重要推力和创新生态法律制度的根本保障等进行了深入分析，探索了构建生态型政府的可行路径。

关键词：经济发展模式；转型；传统政府；生态型政府中图分类号：F120．3文献标识码：A文章编号：1008－3154（2011）05－0045－05DOI ：10．3969/J．ISSN．1008－3154．2011．05．015收稿日期：2011－07－30作者简介：田千山（1982－），男，湖南麻阳县人，苗族，中共韶关市委党校党建教研室副主任、讲师，公共管理研究生，中国行政管理学会会员，主要从事地方政府公共政策方面的研究。

经济发展模式是指在一定地区、一定历史条件下形成的独具特色的经济发展路子。

长期以来，我国的经济发展较大程度上是“以物为本”。

这种模式以高投入、高消耗来实现经济增长，容易造成对资源的过度开采和利用、对环境的过度破坏和污染。

毫无疑问，这种模式会阻碍国民经济发展的可持续性，使自然生态的平衡遭到破坏，损害人类赖以生存的自然环境基础。

日益恶化的生态环境引起了社会各界的广泛关注。

本世纪初，国内以黄爱宝教授为代表的学者们提出了“生态型政府”的概念。

“生态型政府，也可称为绿色政府、环保型政府或环境友好型政府，指能够将实现人与自然的自然性和谐作为基本理念，将遵循自然生态规律和促进自然生态系统平衡作为其基本目标，并能够将这种理念与目标渗透与贯彻到政府制度与行为等诸方面之中去的政府。

”［1］从现有文献来看，对于“生态型政府”这种新型政府概念，其论述主要是集中在内涵、特征、建设框架及其对行政学研究的意义等方面。

笔者尝试从经济发展模式转型这一视角，探索生态型政府的构建路径。

一、经济发展模式转型的长远目标：可持续发展一般来说，一个国家经济能否实现可持续发展，关键在于其采取何种经济发展模式。

不可否认，世界上大多数国家在经济发展初期，其模式总是倾向于高投入、高消耗，追求高增长率和大规模生产。

这也是我国长期以来的经济发展模式。

“这种理论和模式在经济发展的低级阶段有其合理性，但在经济发展由低级向高级阶段迈进的过程中，这一模式的弊端和局限性就逐渐暴露了出来，需要进行经济发展理论的创新和经济发展模式的转换。

”［2］在新的历史条件下，时代赋予了可持续发展两个基本性的目标，一是建立在质量和效益基础上的较快发展；二是要以人为本，发展的成果要服务于人的基本需求。

但在现实中，由于受资源环境的约束越来越大，加之全社会基本公共需求的全面性增长在日益凸显，使可持续发展面临的压力日益增大。

这一问题的存在，很大程度上与政府建设的不完善有关。

这就迫使人们必须重新审视新时期的政府职能，探索实现政府生态化转型的突破口，将政府的工作中心和重点放到基本公共服务上，以创造良好的经济社会环境。

（一）转变政府职能，强化生态服务能力经济发展模式转型，其一大障碍在于政府职能存在错位、缺位等现象。

转变政府职能是提升政府职能和经济发展模式转型的必然要求。

就传统政府而言，其总体上生态环保职能薄弱，众多政府部门的生态意识、生态责任不强，生态保护上步调不一，进而形成环保部门“生态优先”、“协调发展”与某些部门的“发展优先”、“生态滞后”相并立。

要打破环保部门孤军作战的局面，构筑为生态环保服务的政府职能体系，将政府的环保职能由局部职能、专门职能转换为首要职能和全面职能，使生态服务成为生态型政府的根本职能。

一是加快生态环境方面的政策制定，建立健全包括各种经济政策、技术政策、产业政策、消费政策、教育政策以及区域开发和保护政策、能够反映污染治理成本的排污价格和收费政策、矿产资源有偿使用制度、节能减排指标体系、生态环境补偿机制等在内的节能环保政策体系；二是加快生态环境管理方面的体制建构，努力形成一个不同区域、领域、层级以及规划、决策、监管、监督、问责、救济等不同部门和不同环节的权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的生态行政管理体制。

［3］（二）完善公共财政体系，推进基本公共服务均等化所谓基本公共服务均等化，是指全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等，同时具有较大自由选择权，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。

作为一种公共产品，基本公共服务的提供应主要由公共财政负责。

当前，我国产品供求呈现一种非均衡现象：市场经济取得较快发展，市场供给的私人产品较为充足；而由公共服务部门提供的基础教育、基础医疗和环境保护等公共产品却严重短缺，与全社会公共需求快速增长的矛盾尖锐。

若要实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标，就必须以完善公共财政体系为突破口，推进基本公共服务均等化。

一是统筹经济社会发展，财政应更多投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等长期“短腿”的社会事业；二是政府的公共政策和财政向农村特别是西部农村倾斜，尽快建立农村最低生活保障制度，逐步解决农村饮水安全、农村公路与公共交通、电力供应、农业水利与防灾设施及服务、病虫害防治、农业市场信息和技术推广等服务、气象和通讯设施服务等；三是更多帮助欠发达地区解决基本公共服务均等化问题，加大中央财政向中西部地区转移支付力度，提高具有扶贫济困性质的一般转移支付的规模和比例；四是基本公共服务要更好地面向困难群众，除建立最低生活保障、基本医疗卫生服务等制度外，还要关注困难群众的就业问题，加强就业培训，帮助零就业家庭解决就业问题等。

［4］（三）改革官员考核机制，设计科学的政绩评估体系改革开放以后，我国提出以经济建设为中心，作为贯彻落实这一路线方针的各级政府官员，必然将发展经济视为所有工作的出发点和落脚点。

加之政策需要及GDP易于考核和比较等方面的原因，以GDP为核心的政绩考核体系在我国就这样被固定下来。

不可否认，这种政绩考核体系在改革开放以来的很长一段时期内都发挥着巨大的作用。

最明显的例证就是，1979年至2009年以来，我国国内生产总值以年均9．9%的速度，长期保持经济高速增长，创造了“中国奇迹”。

［5］不仅使中国在全球经济的地位得以提升，对全球经济增长的贡献和影响力也显著提高。

但是，在现阶段，我们更应看到这种政绩考核体系所带来的问题，诸如一些政府官员为了政绩的提高和职位的提升，一味追求GDP的盲目增长，致使中国经济仍处于“高投入、高消耗、高污染”的粗放型发展模式中，忽视了社会成本预算，更忽视了其对自然环境所造成的巨大破坏。

转变经济发展模式，首要问题是要转变政府官员的发展思路，而这恰恰又需要科学的政绩评估体系加以引导。

一是政绩评估主体的多元化。

不仅有上级的评估，还应积极引导并培育非政府组织、专家团体和公民社团参与评估；二是政绩评估指标的多样化。

除了经济增长指标，更要突出环境保护指标所占比重，杜绝官员的短视行为；三是政绩评估方式的制度化。

政绩评估不是目的，而是手段，将政绩评估纳入法制轨道，做到依法评估，使评估结果与行政问责紧密结合，从而规范政府官员的行为。

二、经济发展模式转型的必要条件：建设生态行政最早将“生态学”一词引入行政学研究领域的学者是约翰·高斯，而其理论集大成者是美国夏威夷大学教授弗雷德·里格斯。

1961年，他出版了《行政生态学》一书，主张运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题。

里格斯的研究在行政学理论领域发生了重大影响，使行政生态学成为一门新学科，其标志着只在行政系统内部研究行政管理的时代的结束，行政必须结合各不同国家的行政生态环境情况，建设一个良好的行政生态环境是十分重要的问题。

随着自然生态环境问题的日趋凸显和人类对确保生态安全、建设生态文明社会的呼声与日俱增，承载应对生态危机、保护资源环境、促进人与自然平衡和谐的研究使命的生态行政学研究已显现出重大价值。

与行政生态研究不同，“生态行政是指政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为。

”［6］作为政府步入后工业社会的新型行政模式，生态行政是当代政府处理资源环境问题、维持经济社会可持续发展的理性选择。

（一）注重生态行政的理论研究“行政生态学”，是一门有60多年历史的学科，以研究行政管理外部制度环境为主要内容，其研究的是“行政生态”，而不是“生态行政”。

生态行政学作为一门全新的边缘学科，研究的终极目标是追求行政系统与自然生态系统之间的平衡和谐。

这与当前倡导生态文明和保护资源环境的社会理念是一致的。

该理论自提出后，在学术界引起了广泛关注，但我国目前的生态行政研究，还仅仅局限于对西方理论的介绍，还缺乏针对我国具体情况的理论研究。

在社会上，还缺乏广泛的宣传，很多人还没有认识到建设生态行政的紧迫性和艰巨性。

因此，加强对生态行政问题的研究，扩大对生态行政问题的宣传，提高对保护和建设良好生态行政的认识，引起全社会、特别是政府对生态行政问题的密切关注十分必要。

研究生态行政，要组织多学科专家和实际工作者，从相关学科的前沿领域出发，走交叉、协同的新路，探索生态行政的基本规律、职能模式、运行流程、发展方向等重大理论和实践问题，为建设生态行政提供理论指导。

［7］（二）确立生态效益的价值取向行政目标是政府组织行使行政权力、履行行政职能期望达到的状态或取得的效果。

“行政目标是政府实施管理行为的内在驱动力，也是政府活动的出发点和归宿。

从总体上看，行政目标有三种类型，即经济效益、社会效益和生态效益。

”［6］在经济欠发达的前工业社会，追求经济的快速增长以促进社会发展是政府的重要职责，经济效益往往先于社会效益和生态效益。

在经济相对发达的后工业时期，发展经济不再是政府行政管理的唯一重要目标。

“当经济效益、社会效益和生态效益三种目标发生矛盾时，出于理性经济人追求利润最大化的本性和发展经济的需要，政府往往选择经济效益而不是社会效益或者生态效益，甚至不惜牺牲社会效益和生态效益以获取经济效益。

政府这一目标取向的直接后果是：资源的耗竭、环境的恶化以及社会不公平的产生。

在社会经济相对发达和市场机制比较完善的今天面对资源环境问题的困扰，行政目标的理性选择已非经济效益，而应当是生态效益。

”［6］在保持经济平稳发展的前提下，把保护资源环境、寻求人与自然的平衡和谐作为根本的行政目标，是政府实践生态行政的重要标志。