我国城乡土地流转模式及其一体化研究

摘要：土地流转模式在规范我国城乡土地市场建设中起着极其重要的作用，尤其在我国城乡一体化建设中，土地流转模式是其关键的结合点。

首先从土地流转的内涵着手，通过不同学者的研究探讨我国土地流转的内涵以及集体土地流转的影响因素；其次综述了国有土地与集体土地的现有土地流转模式，分析比较了各流转模式的特点、适用范围等相关问题；最后，针对现行研究的重点问题，着重对城乡一体化土地流转模式的结合以及部分创新的流转模式作了阐述。

关键词：土地流转；流转模式；城乡一体化中图分类号：Ｆ３０１．２文献标识码：Ａ文章编号：１００９－４２１０（２００８）０３－１１２－０５我国城乡土地流转模式及其一体化研究杨伟洪，吴群（南京农业大学公共管理学院，江苏南京２１００９５）收稿日期：２００７－１２－１７；收稿日期：２００８－０２－２２作者简介：杨伟洪（１９８６－），女，大学本科，曾参与关于城市土地利用的课题研究。

第２５卷，第３期２００８年６月１５日Ｖｏｌ．２５，Ｎｏ．３Ｊｕｎ．１５，２００８国土资源科技管理ＳｃｉｅｎｔｉｆｉｃａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｉｃａｌＭａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆＬａｎｄａｎｄＲｅｓｏｕｒｃｅｓ伴随着农村城市化进程的加快，农村土地内部的流转需求及农村土地向城市流转的规模越来越大，在全国各地，集体建设用地自发进入土地市场隐形流转已成为普遍现象。

实践的发展迫切要求规范集体土地流转，旧的流转模式己无法适应经济发展对集体土地的要求，流转模式的城乡一体化成为广泛关注的热点、难点。

本文主要对城乡土地流转模式及其一体化研究文献进行回顾，一是提供理论参考，为进一步探讨城乡一体化土地流转模式奠定基础；二是提供实践指导，引导城乡土地市场规范化建设。

较早的研究内容多数只集中于流转的条件、特点的分析，而近年研究领域扩大到了流转模式的影响因素及创新模式方面。

１城乡土地流转模式研究由于我国缺乏系统的规章来规范和指导农村集体土地流转的模式，而在实践中流转模式又很灵活，这常常会带来冲突和纠纷，因此许多学者都将土地流转模式作为研究方向。

研究思路大多是在明确土地流转内涵的基础上，对各地的土地流转模式进行归纳和概括，总结出最具代表性和推广价值的土地流转模式，进而更深一步探讨各模式存在的问题及适用范围等，并提出规范化意见。

１．１土地流转内涵１．１．１对土地流转内涵的研究。

土地流转的确切涵义在目前的法律法规中还没有明确的表述，理论界也没有统一的提法。

但大多数人倾向于这一定义：土地流转是土地产权在不同经济实体之间的流动和转让，主要指土地所有权和使用权［１］。

李先春认为土地流转的市场机制是通过地租、地价等经济指标的合理确定，以转让、出租和抵押等形式，将土地使用权的流转引入市场［２］。

近年在理论上对土地流转提出了狭义和广义之分，狭义的流转是土地各种权利的转移，而广义的流转将各种土地功能的转变也视为流转的一种形式。

由于我国国情所决定的土地所有制，在我国土地转换包括３个方面：农地内部转换、城市土地转换和农地向城市土地转换［３，４］。

在从事土地流转研究的学者中，大多数专家仅限于研究某一个领域的土地流转。

关于集体土地流转，文献中类似的表述也较多。

张安录认为农地城市流转主要集中于城乡生态经济交错区。

农地城市流转有两层涵义：①土地所有权变更；②土地利用性质变更，这两个层次的流转是统一的，但在时间上可能错位，一般前者先于后者［５］。

而近年来，有的学者则对是否包括土地所有权的流转提出异议。

比较而言，张琦等对其定义更为具体：即农村集体建设用地将与城市土地一样，在法律允许的范围内，在遵循现行农地集体产权的基础上，允许集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押，并与国有上地“同地、同价、同权”［６］。

１．１．２集体土地城市流转因素的研究。

探讨土地流转，就要对其影响因素加以研究。

综观多个学者的研究，影响集体土地流转的因素诸多。

如刘新平等提出影响因素主要有农地流转的产权、农业经济效益对流转双方的影响、农地流转面临公平与效益的两难选择、农地流转体系建立在农地制度自身和农业外部条件上等［７］。

洪增林等学者把影响因素分为３类：①社会因素，如政治安定状况、城市化水平等；②经济因素，如经济发展、物价、收入、产业结构、土地价格激化等；③政策因素，如流转制度、税收政策等［８，９］。

还有不少学者的研究表明，人口因素（如家庭人口规模），区位因素（如自然地理位置、交通地理位置和经济位置），农用设施（如水利设施、电力设施等）也是影响集体土地城市流转的重要因素。

１．２国有土地流转模式孙佑海指出我国城市土地初次流转存在“双轨制”，即一个是非市场化的行政划拨用地，另一个是市场化程度较高的土地使用权市场交易制度［１０］。

我国的土地一级市场是土地使用权出让市场，二级市场是土地使用权交易市场，土地使用权出让和转让是当前国有土地有偿使用中最活跃的形式［１１］。

王海玲认为通过划拨方式取得的土地，缺乏市场机制的利益刺激和约束作用，资源配置效率低下。

在分析了出让方式与租赁方式的优劣点后提出要通过科学的方法确定这两种方式在市场中的比例关系［１２］。

协议出让一般适用于工业以及政府为调整经济结构而给予优惠政策的项目；招标方式主要适用于开发性用地或有较高技术性要求的建设用地；拍卖方式主要适用于投资环境好，赢利大，竟争性很强的金融、旅游、商业娱乐用地［１３］。

挂牌出让实际上就是对拍卖方式的一种时间延长，但透明度相比大大降低，易形成暗箱操作滋生腐败［１４］。

而聂安达等学者建议在今后的交易中应谨慎地选择性使用拍卖形式，对于在新区特别是宗地面积较大的地块建议更多地采用招投标的形式［１５］。

综合各学者的研究，我们可以得出，对于土地这种稀缺资源，更适合于通过招拍挂的方式，实现资源在不同使用者之间的流转，促进土地资源的合理利用。

同时规范国有土地使用权转让、出租、抵押等流转模式，可以使土地实现最大的价值和使用价值。

１．３集体土地流转模式１．３．１对集体土地流转模式的研究。

较早的关于集体土地流转模式的研究多集中于对转包、租赁等具体模式的比较分析，而近几年则依据这些模式的本质从不同角度对其进行了归纳总结。

谢书成在其文章中提到集体土地流转主要有先征后让、作价入股、“四荒”租赁、耕地在本集体农民间转让用途不变、土地出租、联合建房、公开买卖土地等７种模式，其中前四种是有法规和政策可依的，其他属违法流转［１６］。

几种土地流转模式，各有特点和适用范围，其目的都是为了促进土地使用权的流转和适当集中，以逐步形成适度的规模经营［１７］。

谢茹提出从土地使用权一级市场看主要有出让、出租、拍卖等流转模式，从土地使用权的二级市场看主要有转让、转包等模式，土地入股和抵押则是土地金融市场中实现土地使用权流转的常见模式［１８］。

杨同芝等认为转包、转让、租赁、反租倒包、互换的土地流转模式，都只是在原有家庭承包格局总体不变的前提下，少数或个别农户的土地流转，拍卖主要针对“四荒”使用权，对最主要的农业用地———耕地的使用权的流转很难普遍实行［１９］。

在对具体流转模式进行归纳总结中，汪红群等按照流转方式和土地权属性质及用途变化情况，在城市化过程中，将集体非农建设用地流转归纳为三种基本模式：统征统管模式、整体国有化模式和产权二元化模式［２０］。

有的学者认为我国集体土地的产权状况决定了集体非农建设用地的流转模式，流转模式可分为３种：①转权让利模式，即集体转归国家所有，同种产权、同一市场；②保权让利模式，即集体所有不变，两种产权、同一市场、统一管理；③两种第３期杨伟洪，等：我国城乡土地流转模式及其一体化研究方式相结合［２１］。

学者们对这３种方式予以比较，表明转权让利模式是间接入市，有利于政府宏观调控便于管理，却增加了政府征地负担抑制了土地流转；保权让利模式是直接入市，利益分配和管理机制更加灵活加快了土地流转，但是管理有一定难度，也会冲击国有土地市场［２２，２３］。

综上所述，我国各地集体土地流转模式多种多样，但是由于相关配套法律法规还不足，许多流转模式的还有待规范完善。

１．３．２集体土地流转模式的影响因素。

我国各区域之间，社会经济条件千差万别，从而决定了农业生产经营方式和集体土地使用权流转的形式和内容都不可能采用同一模式，不能以某种既定的模式去衡量各地农民在实践中的各种创新和选择。

在对集体土地流转模式的决定因素的具体分析中，吕萍将其归纳为：①农民集体经济组织的土地权利状况；②农民集体的经济实力；③地方政府的政策。

地方政府的政策导向，会影响集体土地的流转速度，也会决定集体土地的流转方式；④地方的经济发展环境。

地方经济的发展会影响和带动集体经济的发展，直接影响左右集体经济组织对土地流转方式的选择；地方经济的发展也会带来更多土地开发商机，增加土地开发的机会成本，并影响集体土地流转方式的确定［２４］。

车裕斌实地调查比较了某地以各种模式流转的集体土地的规模，分析了影响土地流转模式的因素有土地市场货品构成，市场权利主体、土地供求关系、价格与利益分配等［４］。

２城乡一体化土地流转模式研究２．１流转模式研究较早的关于土地流转模式的研究，多数都将城市和农村集体的土地分而论之，近年随着城市化进程加快，学者的研究逐渐转为城乡一体化高效合理的土地流转模式的探讨与创新。

２．１．１土地流转模式的原则研究。

要确定土地流转的模式，首先应明确选择模式的原则。

赖昭瑞认为在农地流转模式创新过程中，应遵循优化配置原则、市场机制与宏观协调相结合的原则、因地制宜原则、自愿互利原则［２５］。

吕萍认为从现时期中国城乡经济的协调发展来看，集体土地的流转方式的确定应该考虑利于保障农民集体经济组织的利益、利于农民生产和生活的稳定和过渡、利于促进城乡经济的协调发展等基木原则［２４］。

朱光等学者提出构建和谐土地流转模式必须坚持“依法、自愿、有偿”；坚持土地所有权和使用权分离原则；坚持家庭经营为基础，稳定农村土地承包关系；坚持国有和集体土地市场协调发展原则；坚持土地流转市场化运作，确保农民权益原则［２６］。

另外还有学者提出必须坚持长期稳定家庭承包经营制度和必须坚持从实际情况出发等原则。

虽然许多学者提出了确定模式的不同原则，但是利益的合理分配与城乡协调是每位学者都提及的基本原则。

２．１．２城乡一体化土地流转模式。

综合各学者对中国土地市场的研究意见，可以看出建立一个一体化的城乡土地市场迫在眉睫。

集体土地流转隐形市场出现了土地利用混乱、农民擅自将农地非农化、交易秩序混乱、影响城市国有土地参与宏观调控等问题。

因此城乡一体化土地流转问题就成为近年学者研究的热点。

１９９８年就有学者提出我国农地产权结构调整与演进的目标模式应是：合股所有、长期租赁［２７］。

楚天骄认为每一种土地流转模式都有其产生和运行的基本环境，各地要根据本地区经济基础及所能获得的技术、资金等实际情况，扎实推进土地使用权的流转［２８］。