现代烟草农业建设中烟草商业企业的法律风险及防范

现代烟草农业建设中烟草商业企业的法律风险及防范摘要：通过对烟草企业烟叶生产扶持、烟叶生产基础设施建设补贴方式的系统分析、反观自身面临的诸多法律风险，提出了相应的解决办法。

关键词：现代烟草农业；扶持；补贴；烟草企业；法律风险为了保护行业的稳定发展，降低烟农的种烟成本，减轻烟农的劳动强度，行业从“关爱烟农、共同发展”的高度，对烟叶生产采取了一系列的扶持、补贴政策。

特别是2007年，国家烟草局领导高瞻远瞩，提出了建设现代烟草农业的号召，各烟草商业企业闻风而动，围绕着国家局提出的“一基四化”要求，迅速在烟叶生产领域掀起了现代烟草农业试点的高潮，并呈现形式多样，内容丰富的现代烟草农业建设模式。

在继续保持传统烟叶生产模式优势的同时，为烟叶生产从传统生产模式向现代烟草的转变作出了有益的探索。

但是，在具体的运作过程中，由于自身或客观等诸多原因，导致在对烟叶生产和对烟农的支持、补贴的过程中因操作方法等问题而引发了不同程度的责任风险和隐患，本文拟就此作些初步的探讨。

1 现代烟草农业建设中烟草商业企业的主要行为方式1.1 对农用物资进行补贴与扶持无论是传统烟叶生产模式还是现代烟草农业试点，对烟农进行烟用物资的补贴与扶持均是关爱烟农并保障产业持续、健康、稳定发展的一种主要形式。

一般采用的是免费供应种子、地膜、肥料或实行农用物资高价进低价出的方式对烟农进行直接的扶持补贴。

此外，对一些新型实用技术的推广（如现已列入烟基项目的稻草还田等）进行资金补贴。

1.2 基础设施建设及补贴对与烟叶生产直接相关的烤烟房等进行建设资金补贴或提供设备是传统烟叶生产沿袭多年的补贴的方式。

特别是自2005年以来。

随着国家局对烟叶生产基础设施建设的全面开展，更是掀起了进行烟叶生产基础设施建设的高潮，从烟田道路、烟田水利设施（水窖、水渠、堤坝、排灌站、防护岸堤等）到大容量密集式烤房、烤房群以及在此配套的附属设施，此外还有人工消雹、人工降雨等防灾减灾体系的建设。

形式多样、种类繁多。

1.3 农用机械的购臵补贴烟叶生产的用工多，劳动强度大，技术相对复杂，历来被认为是制约烟叶生产的发展的一大瓶颈。

让烟农简单种烟，轻松种烟一直是烟草商业企业努力追求的方向。

农用机械的使用，无疑是解决这一问题的最佳途径。

随着现代烟草农业概念的提出，各地都把对烟农购臵用于烟叶生产过程的各种机械进行补贴扶持作为建设现代烟草农业试点的首选，采用了形式多样的补贴方式，对烟农购臵烟用机械进行全面补贴。

2 烟草商业企业面临的潜在法律风险隐患正当我们为行业关爱烟农的种种举措振臂欢呼的同时，各种潜在的法律风险及其隐患也如期而至，悄然降临。

其可能潜在的隐患表现在以下方面。

2.1 农用物资采购中存在的假冒伪劣风险由于我国相对落后的农业生产方式，决定了烟叶生产的主体是以一家一户为单位的单个家庭为主，其分散的特征及行业为烟农提供物质服务是多采用代购代销的形式。

由烟草商业企业集中采购烟叶生产所需的各种农用物资，如地膜、化肥、农药，然后以代销形式供应给烟农，其中大部分的物资是以免费或高价进低价出的方式对烟农进行补贴供应，在烟农获得扶持的同时，烟草商业企业却承担着采购过程中的责任和风险。

过去烟草商业企业曾今因采购供应农用物资后出现化肥各元素的配比不足问题，生产厂家相关资质问题或者产品包装不符合相关规范的问题，被工商部门或技术监督部门等由权机关处罚的现象屡见不鲜，都是采购风险的具体体现。

特别是当出现自然灾害后，各地急需的少数的农药和化肥因供应采购的时间紧迫（往往是灾害发生后一两天内必须施用，否则起不到应有的应急作用）而可能病急乱投医，这样的采购，风险进一步加大。

2.2 基础设施的设计、建设、验收及由此引发的风险隐患在近几年的烟叶生产基础设施建设实践中，有关烟田水利、交通项目，多数地方采用的都是委托具有专业资质的设计部门进行设计以及监管和验收，存在风险的可能性相对较小；但烤烟房以及附属设施的建设和对受益主体进行补贴的时候则容易引发相关的责任风险。

密集式烤房的设计，设备安装及验收都是由烟草商业企业主导完成，建设由烟农自行负责。

由于烟草商业企业大多不具备设计、验收相关建筑物的资质，烟农在建设过程中出现诸多人员伤亡的责任事故，作为资金拨付主体的烟草商业企业很难摆脱干系，甚至稍有不慎则沦为被告。

2.3 基础设施的设备、农用机械的生产、采购验收的风险现代烟草农业试点过程中开发采购的机械，如剪叶机、培土机、编烟机，密集式烤房使用的风机，以及普通烤房使用的电子控温箱等都是烟草商业企业因烟叶生产需要而与有关科研或生产单位、厂家联合研制开发生产的，具有烟叶使用的专属性而不具备普适性；与生产企业的主营产品已经获得相关的生产许可证不同，这部分专属性产品对生产企业来说是新产品，其本身不具备相关的生产资质，如要获得生产许可，需经有权机关审核批准，其间有一个实验使用以及论证的过程，而烟草商业企业需要的这部分产品常常是当年订购，当年使用的，时间上不允许生产企业在获得相关许可证后再生产。

另一方面，从我们每年的操作实践看，由于规范管理的需要，往往针对同一产品，每年必须重新进行招标，原来生产过该类产品的企业次年未必能中标，而中标企业又再次面临着没有生产资质及相关许可的问题，如此往复，年复一年，问题不断增多。

即使有些成熟的产品（如密集式烤房用的电机），也因采购后经过烟草商业企业供应给烟农，验收责任落到烟草商业企业头上。

一旦使用过程出现意外，烟草商业企业亦需要承担相应的责任。

3 法律风险隐患存在的原因分析综观上述风险隐患存在的种种现象，原因如下。

3.1 采购的时间紧迫与供应商资质甄别难的矛盾主观上，由于部分烟用物资的采购无法作充分的准备，特别是遇到自然灾害时急需的农药和肥料，往往时间紧迫，给采购单位甄别供应商资质带来一定的困难。

客观上，供应商良莠不齐，且局部地区相关产品的供应商少，选择的空间狭小。

此外，由于规范管理的需要，超过万元的物质采购需要经过比质比价采购，往往低价的供应物质质量相对而言有可能出现问题，且因时间的关系，往往无法经过权威机关检验便需投入使用，一旦出现问题引起纠纷，烟草商业企业责任重大。

3.2 烟草商业企业全力主张的博弈烟草商业企业作为国有企业，企业每使用的一分钱都属于国家资产。

行业在对烟叶生产进行投入和对烟农进行扶持补贴的同时，一方面要考虑到资金支付的安全性，另一方面又要考虑符合国家机关的财经政策。

因此，在对烟农及涉烟项目进行投入和扶持的时候，往往极力寻求一种两全的方法，即既不想让投入的资金变为固定资产，增加烟草商业企业的管理难度，又不想让受益对象轻易地获得不受制约的、可自由处臵建设项目的权力。

在这场权力主张的博弈中，为企业自身留下了许多的责任风险隐患。

例如国家局统一格式的烟叶生产基础设施建设项目补贴合同中第三条关于乙方权力义务的约定第4款规定：“项目产权归乙方所有，负责保护、维护，并确保运行良好和发挥应有的作用，以满足烟叶生产的需要。

项目完成后，乙方依据本合同取得该项目产权”。

本款规定“项目完成后，乙方取得该项目产权”，那么建成过程呢？第五条“违约责任”第3款规定：“在该项目工程建成后10年内，如果乙方未按甲方的统一规划和轮作要求种植烟叶的，甲方有权将项目工程产权收回并转让给其他种烟农户”。

如此说来，受益方的产权是不完全的产权，甲方随时拥有对标的物进行处理的权力。

如此一来，问题就产生了，如果建设和使用过程中发生人身伤亡的意外事故，作为具有产权处理权的甲方无论如何难辞其咎。

3.3 部门利益与公权力的对撞无论烟草商业企业对烟农灾后的紧急物资供应，还是因技术进步和新技术推广需要所开发的新型实用机械与设备。

从行业的角度出发，不仅利民利国，更为行业的发展奠定了坚实的原料基础，是行业健康、稳定、可持续发展的需要。

但在实际运作过程中，却往往与公权力发生对撞。

比如，在紧急供应物资的采购过程中，因时间的紧迫性不能公开招标的问题；新技术推广运用中自行开发的机械设备不符合国家机关相关管理规定的问题。

业内人士都很熟悉的普通烤房用的自动温控仪，是烟区与某科技企业合作研发的，仅用于烤烟房，而质量技术监督部门就认为该产品未获得国家3C强制认证，严格意义上说，属于不合格产品。

日常管理中，该部门不仅有权对此类情况进行查处，若因使用该产品而导致意外事故，其主要责任无疑将全部由烟草企业承担。

4 风险防范的对策思考4.1 严格签订补贴合同，明确各自权利义务合同是作为合同主体的双方真实意思表示一致的体现。

通过签订权利义务明确的扶持、补贴合同，明确双方的权利义务以及违约责任，是烟草商业企业保护自身利益的有效手段。

合同的签订必须是建立在合同主体的双方地位完全平等基础上，不能一方过于强势而另一方处于从属的地位，否则容易成为无效合同。

在具体的执行过程中，烟草企业要确保在进行有关工程的建设或采购补贴前及时与收益对象签订好补贴合同。

合同的相关要件必须完整，如合同内容的主要条款，签订的时间、相关人员的签字、盖章、手印以及责任人的身份确认等。

4.2 明晰产权，明确责任众所周知，无论是对烟叶生产的产前投入，还是基础设施建设，烟草部门的扶持实质上都是一种纯粹的资金补贴关系。

无论补贴合同的条款如何约定，其补贴的事实都无法改变。

但不少的合同条款却始终在主张烟草的权力，而在这场权力的博弈中，作为烟草商业企业补贴的利益相对人，是一个个单一的农民。

因此，我方权力的主张实际上往往难以落实，即使诉诸法律，我方胜了官司，也面临着一个执行难的问题。

针对这一现状，个人认为最好的办法就是烟草商业企业要放弃那种患得患失的想法，一方面尽量为百姓为烟农办实事，另一方面又想把权利都抓在自己手中。

实际上，与受益烟农签订的补贴合同就是一种权力的让渡，烟草商业企业没有可能也没有必要承担责任，权力有多大，责任也有多重。

因此，我们完全可以在补贴合同中约定产权百分百归受益人。

通过界定产权，明确双方责任，但这并不意味着烟草商业企业对其没有制约权。

如果受益人不能按照约定的条款履行义务，烟草商业企业可以通过约定违约责任的形式加以制约。

例如，烤房建成后或机械交付使用后，受益人未按约定不能尽到将其用于服务烟叶生产10年义务时，受益人应当承担“赔偿”烟草商业企业补贴资金损失的责任（而不应是烟草商业企业“有权将项目工程产权收回并转让给其他种烟农户”）4.3 转移风险责任主体烟草商业企业在与合作企业签订合作开发相关产品时明确生产企业必须获得生产许可以及国家的相关强制认证，将受益人因使用生产企业没有取得相关生产许可或强制的产品过程中出现意外伤害或导致受益人损失的风险转移给开发、生产企业，从而规避烟草商业企业应承担的责任风险。

4.4 在规范与安全中寻求平衡由于规范管理的需要，公开招投标是烟草商业企业保障公开、公平、公正并确保廉洁自律的需要。