慈善事业发展指导

《上海市慈善事业发展指导纲要》解读慈善事业是社会广泛参与、慈善组织运作、由慈善募捐和项目实施等组成的慈善活动体系，是社会保障体系的重要组成部分；未来几年，上海要大力倡导“人人可慈善、人人做慈善”的理念，增强全社会参与慈善事业的责任感，在全社会营造关心慈善、支持慈善、参与慈善的良好氛围。

今年年初，中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《上海市慈善事业发展指导纲要》。

■未来3-5年主要目标纲要提出，今后3-5年内，广大市民以及机关、团体、企事业单位和其他组织的慈善意识显著增强，慈善理念深入人心，慈善事业发展的良好社会氛围基本形成；慈善组织发展迅速，公益性慈善机构能力建设和自身建设不断加强，专业化程度和公信度有较大提高；慈善活动经常开展，社会募捐总量显著增加，志愿服务深入推进，一批国内外知名的慈善品牌项目以及有影响力的慈善人物不断涌现；慈善政策法规基本健全，慈善事业步入规范、健康、持续发展轨道。

■培育多种类型慈善组织纲要提出，根据社会发展需求，培育发展各类慈善组织，逐步形成互相协作、分工明确、依托社区的慈善组织发展格局。

探索发展专门从事社会募捐的慈善组织，加快发展实施服务项目的慈善组织，积极发展为其他慈善组织提供服务的支持性、中介型慈善组织。

鼓励慈善组织扎根基层，为社会群众提供便捷的服务。

■吸引民间资本开展慈善活动纲要提出，制定行业规则和行业标准，开展行业评估，加强行业监督。

健全慈善行业自律、互律、他律机制，积极推进建立完善的慈善事业筹资机制、运营管理机制、动员激励机制和监督反馈机制，提高募捐活动的社会公信力。

立法规范募捐和捐助行为，降低慈善机构准入门槛，吸引民间资本开展慈善活动。

探索建立慈善组织联合体，使之成为连接政府、慈善组织、社会的桥梁和纽带，在制定慈善组织行业规范、培训民间慈善组织成员、协调资金支持、监督救助项目实施等方面履行管理、服务、协调职能。

■加快推进慈善事业法治进程纲要提出，切实贯彻执行《上海市志愿服务条例》，总结上海志愿服务发展经验，鼓励广大市民投身志愿服务，培育发展本市志愿者组织，保护志愿者和志愿者组织合法权益，加大政府对志愿服务的扶持力度，推进上海志愿服务发展。

加快《上海慈善募捐条例》的立法调研进程，总结上海慈善募捐发展经验，鼓励广大市民积极参与社会募捐，保护慈善捐赠者合法权益，规范面向公众的社会募捐，加强募捐款物使用的监督，开展慈善募捐的绩效评估，推进上海慈善募捐事业发展。

2010年1月20日，中共上海市委办公厅、市人民政府办公厅印发的《上海市慈善事业发展指导纲要》（下简称《纲要》），印数为八千份。

从全国范围来看，这份纲要有点姗姗来迟。

早在2006年第一届中华慈善大会上，颁布了《中国慈善事业发展指导纲要》。

这里有一个背景值得引起关注。

2005年，《中国慈善事业发展指导纲要（2006-2010年）》的初稿就是在首次中华慈善大会前夕，由国家民政部委托上海民政局组织完成的。

此后各省市开始依据国家纲要制定相应的地方文件。

但由于各种原因，上海一直没有制订地方慈善事业发展纲要。

2008年，中国的慈善事业有较大发展，尤其是第二届中华慈善大会的召开指明了中国慈善事业的发展方向。

随即，上海也马上筹办了首届慈善大会。

这些事件大大加快了《上海市慈善事业发展指导纲要》的面世进程。

经过一年左右的斟酌，终于出炉。

《纲要》甫出，就引起了社会各方的关注。

上海市民政局救灾救济处副处长陈跃斌：作为《纲要》的起草者之一，我感到慈善事业在上海近年来发展迅速。

从政府层面来说，国务院设置国家民政部社会福利和慈善事业促进司后，上海民政局也随即设立了慈善事业和志愿服务促进处，负责本市慈善事业的促进工作。

谈到《纲要》，我认为它的价值并不在于率先，而更加侧重于务实有效，符合上海的实际情况。

所以它有几个特点值得关注：第一，不求面面俱到。

全文一共五大类十八条，基本上是针对上海的具体情况，因地制宜。

例如，在文中把“培育发展慈善组织、加强慈善组织能力建设”单列出来构成核心内容，提出慈善组织是慈善事业的主体，这在我国历史上尚属首次。

反之，就目前而言，上海也具备了社会组织成为社会建设的一部分的软硬件基础。

第二，指明宏观方向。

因为目前慈善事业的不少内容、看法会不可避免地存在一定的争议，所以这份纲要从大处着眼，梳理了上海市慈善事业发展的现状、意义、指导思想、目标等一系列情况，也谨慎大胆地引入了以往没有规范的新生事物，例如探索慈善联合捐、公益性托制度等。

但是在这个过程中，政府部门不应强行介入。

如慈善组织联合体的成立应该是民间自发、水到渠成比较合适，一旦政府“拉郎配”，不利于可持续发展。

第三，对公信力较高的大型社会组织给予较高期待。

政府希望大型慈善机构，能够在新一轮的慈善事业发展中起到引领性、示范性的作用，利用自身专业的项目，超强的筹款能力、高度的公信力等促进整个公益慈善事业的规范化发展。

尤其像上海市慈善基金会，其最大的特色是成立十五年来，走出了和民政分家的一条路，这一点在全国范围内也是遥遥领先的。

今后如果能把慈善事业化、行业化、专业化和职业化等方面努力开拓，成为社会公益支持体系的重要组成部分，将取得更大的成就。

上海市慈善基金会：这是上海市制定的首个有关慈善事业的发展纲要，充分肯定了改革开放以来上海慈善事业在赈灾、扶老、助残、救孤、济困等方面发挥的重要作用，明确了上海慈善事业发展的指导思想、主要目标和基本原则，提出了今后发展慈善事业的任务和措施，必将进一步推动上海慈善事业的蓬勃发展。

冯国勤理事长要求慈善基金会各部门和各区县分会认真组织学习，深刻领会纲要精神，制定贯彻落实措施。

同时，大力倡导“人人可慈善、人人做慈善”的理念，营造慈善事业发展的社会环境，努力探索与上海经济社会特点相适应的慈善事业发展模式，开创上海慈善事业发展新局面，为构建社会主义和谐社会作出新的贡献。

上海市慈善基金会卢湾区分会：“慈善事业发展指导纲要”提出了一个理念即坚持现代慈善事业，其核心是改善民生，促进社会和谐发展。

重申了一个机制，即坚持党委领导、政府推动、法律规范、政策引导、民众参与、慈善组织实施，其目的是与社会保障体系相衔接。

发挥一个主体作用，即提高慈善组织的社会动员能力，不断提高社会公信度，推动慈善事业发展合力，其目的是激活慈善事业的生命力。

下一步分会要主动争取区领导的重视和各方面的支持，认真贯彻落实纲要；积极参与市会“世博牵手你我，慈善连接万家”活动，开展“送爱心迎盛会，牵手赴世博”主题活动，组织机关退休干部牵手社区老人看世博、牵手外来媳妇看世博；协助市会做好2009年的审计工作，加强善款的管理；加大宣传力度深入普及慈善理念，适时组织义工培训。

进一步加强自身建设，不断建立内部管理制度，不断提高工作人员的整体素质。

唯爱天使基金主任杜建英：我觉得要提高全社会关心慈善、支持慈善、参与慈善的积极性，要注重两项工作。

一是注重慈善组织的资信评估。

《中国慈善事业发展指导纲要》明确“推动第三方评估机制建设，制定评估规程和评估指标，适时开展评估工作，及时发布评估结果”，《上海市慈善事业发展指导纲要》也明确“主动引入第三方组织，开展项目评估、财务审计等，自觉接受社会各界监督”。

慈善组织应以社会公信度赢得社会参与度。

二是注重捐赠单位和个人的信用记录，列入考评选优指标。

要从体制、机制上有利于“培养慈善文化，增强社会各界和公民慈善意识”。

塘桥社会组织服务中心夏冠莉公民树立起“人人可慈善，人人做慈善”的理念，让做慈善不再仅仅是富人的事，而是成为与每个人息息相关的事。

在鼓励民间力量参与的同时，慈善事业更需要政府的大力推动和支持。

慈善事业是无偿的，但如果能让捐赠者善有善报，必将增强企业与公民参与慈善事业的积极性。

以美国为例，慈善减免税收的历史已走过了整整90年。

美国国会在1917年通过一项鼓励人们捐赠的宪法修正案，规定捐款或实物捐助可以用来抵税。

所得税可抵税部分最高可达15%。

目前，美国个人所得税的可抵税比例维持在50%，公司企业的标准则是10%。

慈善抵税的政策是美国人捐款捐物的一大动力，既能少交税又能得个慈善的好名声，何乐而不为呢。

当然，中国与美国国情区别很大，制度上不能生搬硬套。

上海市癌症康复俱乐部会长袁正平：20年前，我们在黄浦江畔举起群体抗癌的旗帜时，社会组织的自治尚处于萌芽状态。

在老百姓的思维定式里，对慈善的概念也很朦胧。

今天，上海的社会组织已达万家，已成为社会不可缺少的重要行为。

但是，慈善事业的发展和社会需求量的扩大仍存在求大于供的矛盾，慈善资源有限而慈善需求却日益多样化，受助群体已不是单一人群而是规模庞大的多类人群。

因此，面临拐点的上海慈善事业，期待积聚规模效应的超倍速发展。

上海市慈善事业发展纲要的制定，标志着上海慈善事业正从成长走向成熟。

“纲要”第九条“推动慈善组织行业建设建立慈善组织联合体”的大局布署和整体规划，是众多慈善组织共同的心愿。

因为整合、优化、盘活上海的慈善资源，需要上海市慈善基金会等财团法人机构的呼风唤雨，也需要众多慈善组织，公益性草根社团的推波助澜。

然而，从指导性纲要的制定到具体行动的真正落实，还需要多少时间？我们迫不及待地盼望着。

复旦大学社会学教授于海：这份纲要谈到了不少好的东西，有些是令人鼓舞的。

但是比较遗憾的是，我觉得它还缺少一个重要的立足点，那就是如何面对社会，创造一个有利于慈善文化孕育和发展的环境。

简而言之，就是政府在发育社会慈善方面的内容用笔不够。

作为一个政府颁布的纲要，其核心应该不在于如何具体做慈善，而是要提供正确导向激励社会各界去从事慈善事业，使之变成源头活水，这一点怎么强调也不过分。

例如，加拿大政府很少自己投入巨额资金，但通过各种方式创设条件，往往可以用一块钱带动更多的资金投入。

另外，怎样评价一个发展纲要？那就看会不会让社会感到兴奋。

慈善行为归根结底来说就是需要人们无偿地奉献自己的精力、金钱。

那怎样使人愿意乐此不疲地加入进去呢？那就必须要有些东西触动到别人。

这些东西可以是经济方面的，例如免税制度；也可以是名望，像香港的“太平绅士”因为慈善行为受到赞扬和尊重的；也可能是成就感，获得在工作中无法实现的对自我价值的肯定……慈善事业的主体一定是社会，政府要做的是如何建构和维系一种有利于慈善事业发展的氛围，使之成为一种日常生活方式。

就这点来说，还是有点小小的遗憾。

北大法学院非营利组织法研究中心副主任金锦萍：慈善的实质是志愿和自愿。

当然在志愿和自愿之外，慈善还需要诚信：慈善并非交易，却与契约颇为有缘：捐赠者与慈善组织之间有捐赠契约、慈善组织与受益人之间有赠与契约、大基金会与小草根组织之间有委托契约、甚至政府与慈善组织之间也会有行政契约。

有契约，就有承诺，有承诺，就得信守。

捐赠人得有诚信，无论是跨国公司，还是普通民众，一旦认捐就该依约履行；募捐者得有诚信，无论是街头募捐还是义演义卖，以什么目的募款就得用于这一目的；受益人得有诚信，“受人滴水之恩当涌泉相报”；即便无以为报，也得完成赠与人曾经的期望，例如完成学业，例如再帮他人；甚至政府也得讲究诚信，公共采购服务也应如约履行。