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慈善事业发展中存在的问题及对策建议

慈善事业的发达程度是一个社会文明进步的标志，慈善事业可以有效弥补政府社会保障之不足，也是构建和谐社会的基础之一。但由于我国慈善事业发展比较晚，加上人们的慈善意识淡薄，政府在慈善事业中的不合理定位以及慈善组织力量的弱小，我国慈善事业发展比较缓慢。发展过程中存在着诸多问题。

一、慈善事业发展中存在的问题：

一是慈善法律法规建设滞后。目前我国还没有专门规范慈善事业发展的综合性的《慈

善法》或《慈善事业促进法》等基本法律。慈善公益组织制度、财务制度以及机构的活动领

域、募捐款项、救助项目开发等方面都缺乏相应的法规依据。即使已经颁布的涉及慈善事业发展的法律法规也比较零散笼统且难以得到落实。事实上，不完善的管理慈善事业的法律法

规已成为中国慈善事业发展的桎梏。

二是慈善组织行政性倾向严重。慈善组织是在行政需求下建立的。改革开放后经济改

革以及由此导致的社会转型，导致社会各种矛盾突现，而有限的财政无法为所有社会成员缓

解社会风险，这时政府不得不寻求第三部门的帮助。而当时社会力量比较弱小，社会组织不够发达，当时几乎没有慈善组织。政府只能从内部分化出慈善组织，以便以合法的手段获取慈善资源。我国大部分慈善组织从诞生之日起，就是一种半官方的组织。因而，我国慈善组

织受到政府严格的控制。在登记管理上，实行“分级登记，双重管理”制度，抬高了慈善组

织的“准入门槛” ，限制了慈善组织的活动范围和领域。在慈善组织运作过程中，慈善组织

接受政府的财政拨款和人事任免，慈善组织的大部分领导是政府部门的离退休干部，极容易造成组织的官僚化，效率低下。

三是慈善组织公信力较低。我国慈善组织的公信力是很低的，中国社会并不缺少善心，

缺少的是对公益组织的信心，这是国际著名咨询机构麦肯锡公司对中国公益事业做出的评

价。我国慈善机构的决策权往往集中在几个领导手中，缺乏必要的内部监督机制，慈善机构理事会形同虚设，不能发挥应有的决策作用。这就造成了慈善机构有时候会做出一些违背慈

善机构章程宗旨，捐赠人意愿的错误决定。慈善基金会的半官方化及我国慈善事业的公示和

监督体系尚未完全建立，造成部分慈善机构缺少必要的行业自律、监督和审计，没有募捐和执行的专业分工，善款使用上随意性大，甚至出现侵占、挪用、贪污捐赠款物的行为，使得

慈善机构的公信力和效率经常被质疑。

二、对策建议：

一是加强慈善立法。我国现在涉及慈善方面只有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等三部法规。慈善机构的认定、注册、管理、监督，公益事业的产权、融投资、转让等实际已经发生的问题，都没有法律可以参照。立法

机关应颁布相关的法律，使我国慈善事业的发展有法可依。因此建议政府尽快制定《慈善事业条例》，从法制上规范慈善事业的性质、地位和原则。

二是建立健全各类慈善组织。现阶段，我国要着重培育劝募市场，强力推进募捐活动，

逐渐实现募捐机构与实施机构和协调机构并存的格局。在慈善组织形式上，目前，中国慈善事业的参与主体主要可分为专门的慈善机构如中华慈善总会和南京爱德基金会等；

国际性的人道主义组织如从事人道主义救助事业的红十字会；其他参与慈善活动的非营利性

公益社会团体等。慈善组织的官办性再加上慈善组织建立时的非竞争性，导致慈善组织的低

效率。因此，要实现慈善事业的社会化，就必须推进慈善组织的民营化，实现以独立的民营

慈善团体为主体，辅之以附属于某些官方机构、半官方机构、基金会、企业或其他社会团体

组织的慈善组织体系。

三是建立多元化的监督体系。完备的监督体系是慈善组织公信力的重要保证。

推进慈善事业的发展要建立完善的监督体系。一要行政监督。首先，对基金会的监督。政府既要建立可行的激励机制，又要有完备的约束机制来规范慈善事业的运作。其次，对慈善组织成立的监督。政府要依法规范申请成立免税性质的慈善组织，要进行严格的资格审查，以免一些组织打着慈善的名誉谋取暴利。再次，对慈善组织活动的监督。政府要建立慈善活动公开制和公众对慈善活动的监控体系。二要社会监督。社会监督包括社会舆论、民间评估

机构及公民个人监督等。对慈善活动的监督只有政府的监督是远远不够的，社会民间性的专业评估机构。此外，社会舆论和社会公众的监督也是非常重要的，要确保媒体和公众对慈善活动监督渠道畅通。三要内部监控。慈善机构要建立完整的组织治理结构，在组织内部建立约束组织和成员的规章、制度等。不断提高管理人员的素质和完善内部管理监督程序。

四是慈善组织加强自身建设，提高公信力。一要高度重视慈善工作建设。要加强慈善会全职工作人员的职业道德建设，尽快提高慈善会人员的道德素质；加强对从业人员的培训，

多渠道、多方式培训现有的慈善工作者，提高他们的工作技能，再造职业化、专业化的慈善

工作队伍。二要从自身抓起，慈善组织建立健全内部管理制度，逐步推行决策、执行和监督

分离的运行机制，建立规范、公开的财务管理制度，捐赠款物的使用追踪、反馈和公示制度及时向社会公布捐款物的使用情况。

我国慈善事业发展中存在的问题及对策分析

社会参与慈善事业的意识淡薄

中国传统慈善文化的内敛性、封闭性妨碍了人们的慈善行为。“我们常说，中华民族是

一个乐善好施的民族。但如果真要仔细分析一下，却发现这种流行的说法并不完全准确，也不十分真实。”我国的传统慈善文化以亲亲为起点，也多是以亲亲为终点，缺少西方的博爱

主义和“普世” 观念。在大多数情形下，中国人的仁爱与慈善通常限于家族内部或亲近之人，

没能扩展到对陌生人的帮助。

慈善法律法规建设滞后

目前我国还没有专门规范慈善事业发展的综合性的《慈善法》或《慈善事业促进法》等基本法律。慈善公益组织制度、财务制度以及机构的活动领域、募捐款项、救助项目开发等方面都缺乏相应的法规依据。即使已经颁布的涉及慈善事业发展的法律法规也比较零散笼统且难以得到落实。事实上，不完善的管理慈善事业的法律法规已成为中国慈善事业发展的桎梏。

慈善组织行政性倾向严重

慈善组织是在行政需求下建立的。改革开放后经济改革以及由此导致的社会转型，

导致社会各种矛盾突现，而有限的财政无法为所有社会成员缓解社会风险，这时政府不得不寻求第三部门的帮助。而当时社会力量比较弱小，社会组织不够发达，当时几乎没有慈善组织。政府只能从内部分化出慈善组织，以便以合法的手段获取慈善资源。我国大部分慈善组

织从诞生之日起，就是一种半官方的组织。因而，我国慈善组织受到政府严格的控制。在登记管理上，实行“分级登记，双重管理”制度，抬高了慈善组织的“准入门槛”，限制了慈善组织的活动范围和领域。在慈善组织运作过程中，慈善组织接受政府的财政拨款和人事任

免，慈善组织的大部分领导是政府部门的离退休干部，极容易造成组织的官僚化，效率低下。