政府购买服务的无锡模式与可持续机制探索

公共经四川省民族地区财政扶贫资金投入与减贫效率研究□崔楚郭佩霞在持续不断的政策干预下，四川省的贫困发生日趋向少数民族地区集中。

在全省36个国家扶贫重点县中，有20个县均属民族扶贫重点县。

其中，凉山彝族自治州的贫困问题又最为突出，全州17个县（市）中列入国家扶贫工作重点县的有木里、盐源、普格、布拖、金阳、昭觉、喜德、越西、甘洛、美姑、雷波，扶贫工作重点县个数多达11个，占四川民族扶贫重点县总数的55%。

为推动其社会、经济发展，政府在主导扶贫开发工作过程中，不断以扶贫资金投入为支撑来改善贫困人口的生活、生产状况。

因此，客观地对其扶贫资金使用效率进行评估，并在此基础上探索一个合理的财政扶贫资金使用机制，无疑是目前反贫困工作开展需要关注的问题。

一、凉山州财政扶贫资金投入与使用情况凉山州11个扶贫重点县的扶贫资金来源，主要有中央扶贫贴息贷款、中央扶贫财政资金、以工代赈、中央专项退耕还林还草工程补助、省级财政安排的扶贫资金等。

从“十一五”期间的扶贫资金投入来看，虽然资金投入曾经一度有所下降，由2005年的43304万元缩减到2006年的33316万元，但总体上，随着政府近些年扶贫解困政策的强化，2009年的资金投入已基本上与2005年持平（详见表1）。

所以，从资金投入力度看，凉山州财政扶贫资金总体上投入相对稳定，而且，在近年来还具有一定的增长。

根据凉山州政府工作报告，2010年省、州、县市下达安排扶贫、两资项目总增加到1835个，投入资金43843.15万元，其中：财政扶贫资金8357万元、扶贫贴息贷款16700万元、省两资6716万元、州本级财政配套资金与财政扶贫资金5513万元、县市配套资金6557.15万元。

从投入方向上看，2006—2010年，凉山州扶贫办从其特殊的地理与人文特征出发，围绕着解决温饱和稳定解决温饱，将资金重点用于推进新村扶贫、劳务扶贫、产业化扶贫、移民扶贫、“三房”改造等工程，投入领域涉及种植业、林业、养殖业、农产品加工、其他生产行业、基本农田建设、人畜饮水工程、道路修建及改扩建、电力设施、电视接收设备、学校及设备、卫生室及设施、技术培训与技术推广、资助儿童入学及扫盲等（详见表2）。

——以凉山州11个国家扶贫重点县为例表1凉山州11个扶贫重点县的财政扶贫资金来源情况（万元）年份资金总额中央扶贫贴息贷款中央扶贫财政资金以工代赈中央专项退耕还林还草工程补助省财政安排的扶贫资金200543304687514757240258071907 20063331623002945823019411430 2007364581235063083023147770 200839505130008200536012652293 20094205211600100344740145531125注：数据整理自《四川年鉴（2006-2010）》表2凉山州11个扶贫重点县的财政扶贫资金投向情况（万元）年份种植业林业养殖业人畜饮水道路建设学校建设技术培训资助儿童入学2005505238335069832768315100355 2006119017515143314245352350178772 2007798212301293112792773187107803 2008870698964116173243381851971133 2009792113024255225404311252244002注：数据整理自《四川年鉴（2006-2010）》济管理公共经济管理贫困发生率显著负相关，投资每增加1%，贫困发生率减少3.8%，这解释了强化贫困人群的生活保障可以有效地改变贫困状况。

鉴于不同投向扶贫资金与减贫的相关分析，只能大致反映出扶贫资金在不同领域的输入输出效果，这种分析无法动态显示出单位资金的减贫变化，为此，我们进一步按照基础设施建设、产业化扶贫、生态扶贫等分项目测算单位扶贫资金的使用效率。

整理凉山州11个扶贫工作重点县2006—2010分年度的新增建及改扩建道路里程、新增教育和卫生用房面积、新增基本农田面积、新增经济林面积、科技培训人数等数据，并考察分项目的年度扶贫资金投入情况，我们发现，分项目扶贫资金的单位效率在某种程度上逐年下降。

以万元资金的产出成效为例，除去农田面积数据结构性异常变化无法反映资金的单位效益外，其他领域的资金产出分别如下：基础设施建设上，2005年每万元扶贫资金尚可完成0.32公里的道路建设，在不考虑2009年明显的异常反应外，到2006、2007、2008年度则分别下降为0.12、0.09、0.07公里；经济林建设方面，2006年万元扶贫资金完成的项目建设面积为0.17公顷，到2009年则降低到0.06公顷；科技培训上，2005年每万元扶贫资金可资助培训的贫困人口数是1037人，到2006、2007、2008、2009年则分别降低到378、478、292、267人；教育与卫生投资上，2006、2007年度的万元资金单位产出分别为62.8、104.7平米，到2008、2009年则降到56.9、57.7平米（详见表4）。

三、凉山州扶贫资金减贫成效的分析结论与建议综上所述，就减贫力度而言，总体上看，凉山州的扶贫资金对贫困具有一定意义的消解作用，其不同投向的扶贫资金对减贫的贡献高低，排序大致为技术培训与推广→基础设施建设→人畜饮水工程→林业投资→种植业→畜牧业。

但进一步考察分项目的万元扶贫资金的单位产出效率，则一个普遍现象是扶贫资金的产出效率趋于降低，不同项目的减贫成本越来越高，这需要引起重视。

而进一步透析万元扶贫资金单位效率下降的深层次原因，一个重要的因素在于扶贫制度设计上的不合理，这表现如下：首先，扶贫机构设置欠科学引发掣肘等问题。

从目前来看，凉山州的扶贫机构设置，既有纵向的层级结构又有纵横交错的条块结构，这种交错安排虽然达到了相互制约与监督的作用，但客观上也造成政出多门、扶贫资金投入苦乐不均现象，如，以工代赈资金、财政扶贫资金、救助式扶贫分别由发改委、扶贫办、民政部门管理，在缺乏有效的协调配合机制情况下，往往急需资金的项目由于部门间的推诿而资金不能及时到位，从而客观上降低了资金的使用效率。

其次，资金投入上缺乏科学引导机制。

从凉山州情况来看，在扶贫资金投入总量有限的情况下，资金投向的决定或凭借管理部门的经验或根据贫困人口意见而定，甚至存在着长官意志，再加上很多时候为了均衡贫困县之间、贫困人口之间的利益，有限的扶贫资金被平均划分，以撒胡椒面的方式投入到各项目中，这种投入机制客观上使得产出最高的项目，如技术培训与推广类具有显著减贫效果的项目每年能得到的资金注入严重不足（年均得到的扶贫资金只有一二百万元），这无疑直接导致资金使用效率下降。

据此，通过综合考察不同投向的扶贫资金的使用效率，并进一步分析其减贫成效降低的原因，笔者建议，凉山州要进一步提高扶贫资金的减贫效（转50页）表4凉山州11个扶贫重点县分项目单位扶贫资金的产出效益年份20052006200720082009 X1（公里/万元）0.320.120.090.070.54X2（平米/万元）42.962.8104.756.957.7X3（公顷/万元） 2.90.37.10.0310.3X4（公顷/万元）0.080.170.250.040.06X5（人/万元）1037378478292267注：数据整理自《四川年鉴（2006-2010）》；其中，X1是万元资金的新增建及改扩建道路里程，X2是万元资金的新增教育和卫生用房面积，X3是万元资金的新增基本农田面积，X4是万元资金的新增经济林面积，X5是万元资金的科技培训人数。

三是加强监管和信息披露。

加大评估机构违规信息的披露力度，使相关各方及时了解评估执业的不良信息，同时为质量服务好的评估机构，开辟“绿色通道”，鼓励评估提供高质量、高效率的专业服务。

逐步建立健全行业诚信档案，尝试利用省协会网站和其他媒体向行业和社会公布诚信档案记录、执业质量检查结果、执业不良记录等，供社会各界特别是政府有关部门及评估报告使用方查询。

4.进一步落实行业人才战略一是要完善“梯次培养、阶段式学习、不同类别针对性培训”特点的州评估行业人才战略模式，切实落实已有教育和培训制度，完善后备人才培养机制，建立高端人才培养制度。

二是要提高人员专业素质和能力培养。

进一步提高包括评估人员的法规政策把握能力、并购重组过程的理解能力、先进评估技术的掌握和运用能力、数据和参数的搜集能力以及相关理论的研究能力。

目前州每年参加注册注册评估师考试的人员不足百人，这对我州评估行业发展来说后劲严重不足，因此后备人员的培养问题是今后一个时期应加强的地方。

5.拓展和延伸评估服务领域随着资产评估行业的不断发展和评估人员素质的不断提高，已具备了以价值估值服务为基础的多元化延伸服务的能力。

利用评估专业优势，充分发挥资产评估发现价值的内在功能，积极服务行政事业国有资产管理、金融国有资产变动重组、会计制度、财政资金绩效评价等财政改革，积极拓展知识产权、林业资源资产评估等市场，主动研究并适时切入环保、低碳经济、碳排交易等新兴市场领域。

今后主要做好以下保障工作来推动评估行业的健康持续发展，一是跟踪有关立法动态，对涉及资产评估的问题及时研究并提出意见和建议，争取通过法律法规的修订或制定夯实资产评估的法律基础，提升资产评估行业的法律地位，扩大评估业务领域；二是研究并提出州资产评估行业发展的基本思路，争取得到政府相关部门的支持，不断改善资产评估行业执业环境，维护行业合法权益，促进州资产评估行业的健康发展；三是建立和拓宽资产评估行业与政府相关部门和相关协会的沟通渠道，通过加强与政府相关部门、相关协会的相互交流与沟通，充分整合资源，研究提出全州资产评估行业改革和发展的意见和建议，共同推动资产评估行业的健康发展。

（作者单位：湖北省恩施土家族苗族自治州财政局）资产评估（接34页）果，需要在下述几个方面进行改进：第一，优化扶贫资金的使用结构。

按照不同投向的资金产出效率，实行差异化的资金投入机制，确保高效率项目的资金需要。

根据凉山州不同项目资金的减贫力度与成效，笔者建议，在基础设施建设、经济作物种植及科技推广等具有显著减贫成效的领域，可优先安排并追加扶贫资金，至于农业投资，则需要在目前的项目结构中，突出民族地区的区域特色和资源优势，通过发展特色农业的方式提高扶贫资金的减贫成效。

第二，拓展扶贫资金来源，加大财政扶贫力度。

鉴于扶贫资金数量投入与凉山州贫困发生率之间具有显著负相关关系，可考虑增加中央以及省级财政扶贫资金投入，同时加强对口援建对口扶贫等横向扶贫机制，条件可行的情况下，也可考虑通过发行扶贫性质的福利彩票来拓宽扶贫资金来源渠道。