城乡统筹的阶段特征与发展战略思路_以上海为例_汪胜洋

收稿日期：2013－02－18作者简介：汪胜洋，男，江苏扬州人，上海市发展改革研究院副院长，副研究员。

城乡统筹的阶段特征与发展战略思路———以上海为例汪胜洋（上海市发展改革研究院，上海200032）摘要：上海的城镇化水平相对较高，已经进入城镇化进程中的成熟期。

上海的城镇化应当紧紧把握存量调整压力大、质量提升需求迫切的特点，在城乡统筹发展中要兼顾解决现实问题和解决历史遗留问题，兼顾强化市级统筹能力和强化区县自主发展能力，兼顾基本公共服务均等化和公共服务资源布局均衡化，探索建立要素市场化配置机制，着力在农村土地制度改革上取得突破；探索构建高质量的市级基础设施网络和市级公共服务体系网络，着力在推动实现人口市民化上取得突破；探索赋予农村和郊区更大自主发展权，着力在优化市和区（县）“两级政府、三级管理”体制上取得突破；探索市场化和社会化的开发运作模式，着力在郊区新城和重点地区发展体制上取得突破；探索建立强农、惠农、富农的新型经营模式，着力在农村集体经济发展体制上取得突破；探索建立更加合理的生态补偿和保护机制，着力在城乡生态建设管理体制上取得突破；探索建立有利于城乡统筹发展的财政体制，着力在城乡统筹发展的资金和制度保障上取得突破。

关键词：城镇化；半城镇化；城乡统筹；生态补偿机制；公共服务中图分类号：F120．3文献标识码：A文章编号：1006-6152（2013）02-0005-09一、引言城乡统筹是一个世界性课题，国外的相关研究比较多，主要有空间统筹理论、产业化筹备理论和要素统筹理论。

国内的研究则历史较短，较为关注从城乡统筹发展的指标体系、资源配置与城乡统筹发展的关系、经济发展战略、劳动生产率与城乡统筹关系、城乡公共服务、产业结构与城市化等角度研究，试图破解影响城乡差距的因素，找到缩小城乡差距的方法［1］。

其中李岳云把评价指标体系归纳为城乡区位关系、城乡产业关系、城乡居民关系三个方面并细分为23个指标；林毅夫、刘明兴指出发展战略和禀赋结构严重影响城乡差距［2］；方杰认为统筹城乡生产要素资源配置，促进城乡要素市场一体化是城乡统筹发展，实现城乡一体化的关键［3］；张建武、李永杰认为实现城乡统筹就业的关键因素是劳动生产率的提高，或者说劳动力的边际产出提高是决定城乡统筹就业的根本条件［4］；胡鞍钢指出要消除城乡居民两种身份制度，使农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务水平［5］；鲁霞等指出产业结构升级与城市化是相互依托的，城市化应注重统筹城乡发展，形成城乡经济一体化［6］。

这些研究主要是从乡村发展的角度破解城乡统筹发展问题。

近年来有的学者提出了“半城市化地区”、“半城镇化”等概念，如顾朝林、肖达、刘盛、敬东等指出半城市化地区是处于城市和农村两种状态之间的地区，并且对其形成的机理、特征等进行了研究，认为半城市化地区是城乡统筹的重点①；高艳指出“半城镇化”严重阻碍城镇化进程，影响城镇化质量［7］；佘颖慧认为应该通过实现城乡基本公共服务均等化解决我国城镇化进程中出现的“半城镇化”问题［8］，从地区变迁和人口变迁的角度更深入地考察城镇化问题，试图从城乡互动的角度来探求城乡统筹问题。

本文试图从上海城市发展的角度以及上海城乡互动的角度来研究城乡统筹发展，在上海城镇化进入成熟期，继续推进农村城镇化发展的同时，更加关注农村和农民的自身发展，关注“半城市化”或“半城镇化”地区的发展。

二、上海城乡统筹发展的阶段特征城镇化战略是我国未来经济社会发展的最大潜力。

2011年，全国城镇化率达到51．27%，城镇人口第32卷第2期江汉学术Vol．32No．22013年4月Jianghan Academic Apr ，2013首次超过农村人口，经济社会结构面临重大变化，统筹城乡发展成为推进城镇化的重要主题。

上海作为先发地区，一方面，属于“大城市、大郊区、小农村”，实现城乡统筹发展的基础条件好；另一方面，上海长期积累的城乡二元矛盾也更加集中和突出，而且与全国面上的情况存在较大差异，需要通过体制创新来探索出一条大都市郊区统筹发展、转型发展、科学发展的新路径。

这就需要深入研究上海城乡统筹的阶段性特征。

1．存量调整任务重与当前国内大多数地区推动城乡统筹发展主要依靠大规模城镇建设不同，上海在经历一轮城市快速扩张后，城乡统筹的重心发生转变，从以城镇建设为主的增量推动阶段逐步转向以综合环境改善为主的存量调整阶段，在加快转变郊区农村整体滞后发展面貌的同时，还要着力解决城市扩张过程中遗留下来的不断积累的矛盾和问题，也就是历史上城镇化过程中应当解决而没有解决好的问题。

一是上海城镇化速度放缓，增量发展空间正在缩小。

从国际经验看，城镇化进程一般可分为起步期（城镇化率低于30%）、加速期（城镇化率30%—70%）、成熟期（城镇化率高于70%）三个阶段，总体呈现出缓慢—加速—缓慢的诺瑟姆“S”曲线［9］。

2011年，上海城镇化率超过85%，已经处于缓慢阶段，增量发展的空间越来越小。

相较于其他地区，上海存量改善的空间反而增大，可以更多关注城镇化质量，提高城乡统筹发展水平。

二是郊区农村总体落后的面貌仍未改变，城乡差异存在扩大危险。

上海在前一轮城镇化过程中，积极推动重大产业基地等经济资源向郊区转移，同步推进新城镇建设，促使郊区经济发展水平明显提升，但是新城镇范围以外的传统农村地区的改造没有成为重点，在公共服务方面的投入相对不足，城乡差距依然明显，社会事业资源布局不均衡、农村公共品供给相对滞后，其中公共交通、基础教育、医疗资源等布局方面的失衡尤显突出（见表1）。

三是地区差距较大，“半城镇化”现象较为突出。

上海地区间差异较大，主要表现在：中心城区的传统建成区与新城区、城镇与乡村、近郊区与远郊区之间，交通便捷度、基础设施和社会事业保障程度和保障水平都存在较大差距。

而且中心城区内部也存在差距，如城郊接合部、中环周边地区甚至苏州河以北的部分区域普遍存在公共资源配置不足、配套环境落后等问题，反映出以往城市快速扩张带来的诸多“后遗症”未能得到有效解决，还反映出传统城镇化过程中缺乏必要的统筹或统筹能力和水平的不足。

表12011年上海中心城区与郊区医疗资源情况对比区县医生数每万人拥有医生数床位数每万人拥有床位数黄浦区552081．110241150．5徐汇区595554．413480123．1长宁区288541．849．1571．2静安区2960121．55237215．0普陀区247119．0546742．1闸北区212925．4520262．1虹口区319437．5635674．6杨浦区303422．9729655．1宝山区263613．6522127．0闵行区320812．969627．9总计3399270341平均值3399．229．77034．161．5嘉定区201713．4308820．5金山区163521．6387351．0松江区217613．2407724．7青浦区137812．3237621．3奉贤区158014．3456841．4总计878617982平均值1757．214．33596．429．3资料来源：《上海市统计年鉴2012》［10］2．矛盾积累程度深上海推进城乡统筹发展面临农村外来人口过多、产业发展环境较差、与周边地区农村发展有落差、基本公共服务不均衡等突出矛盾，尤其是上海率先进入“创新驱动，转型发展”的新阶段，更加注重发展服务经济，注重人自身发展的环境，因而此时的城乡差距更显突出，背后的矛盾日益凸显。

一是外来人口加速导入带来公共服务压力。

上海外来常住人口总量逐年上升，2000年外来常住人口占总人口的比例为18．65%，2010年为39．01%，2011年为39．84%（见图1），城区外来常住人口与本地户籍人口密度比约为1ʒ2，而郊区外来常住人口与本地户籍人口密度比约为1ʒ1，且外来常住人口已经略超过本地户籍人口。

近郊和远郊流动人口占全市流动人口总量的70．7%，一直以来这些地区公共服务资图12011年上海郊区外来常住人口总量及占比资料来源：根据《上海统计年鉴2012》相关数据计算江汉学术·“城乡统筹研究”专题总第32卷源就存在配置不足的问题。

外来流动人口在子女教育、公共卫生、社区生活、计划生育、社会保障等方面被排斥在城镇公共服务体系之外，大多数外来农民工缺乏稳定的安居条件［11］。

二是城市功能提升凸显郊区农村环境落后。

从上海的地区经济结构看，2011年，全市各郊区第二产业、第三产业平均占比为63%和35%，第一产业平均占比仅为1．5%，表明上海郊区农村已经成为工业化主导的地区。

尤其是“十二五”以来，随着城市交通基础设施的不断完善，中心城区的服务功能逐步向郊区扩散，推动郊区现代服务业加快发展，同时，农业自身结构也在不断升级，都市旅游农业、生态农业、种源农业等新兴业态不断涌现。

产业结构的调整和经济形态的变化对农村发展环境提出了新要求，而郊区新城产业结构、空间距离、交通运行及社会管理服务都不具备集聚中心城区流出人口的吸引力，广大郊区迫切希望在网络通信、市政管线、水务电力、城市绿化、优质社会资源等方面提高配置水平［12］。

三是周边地区加速崛起显示竞争优势不足。

近些年，上海周边地区发展迅速，在城市化和工业化推进中形成各具特色的城乡统筹推进模式，2011年苏州、嘉兴、舟山、宁波、无锡、绍兴的农民人均纯收入都超过了上海。

2010年上海青浦区淀山湖地区农村居民家庭人均可支配收入为11541元，比青浦区平均水平低10．8%，比全市平均水平低16%，而同期江苏淀山湖沿岸的周庄镇、锦溪镇和淀山湖镇的农村居民家庭平均可支配收入超过17000元（参见图2）。

图22011年上海与周边城市农村居民人均纯收入比较资源来源：根据各地官方统计资料整理3．质量提升要求高当前，上海已经进入高水平城镇化的推进期，由于整体经济发展水平相对较高，城镇人口比例和非农就业比例也相对较高，因此在统筹城乡发展过程中，城乡居民对基本公共服务标准的要求以及对优质公共服务的需求也相对高于国内其他地区。

一是郊区农村服务经济水平不断提升。

实践表明，伴随着城市经济的发展，第一、第二产业产值比重逐年下降，第三产业产值比重逐年上升。

当一个地区进入工业化中后期，伴随着城镇化的推进，区域主导产业、支柱产业将从重化工业、制造业向服务业转换，而产业升级和产业结构水平的提高是加快城镇化进程的基础，是实现郊区功能城镇化、郊区人口城镇化的基本手段，同时也对城镇化提出相应的要求。

［13］当前，上海已经进入到后工业化阶段，相较于国内其他农村地区，上海郊区的第三产业比重相对较高，这一方面为上海进一步加快城镇化打下了坚实的基础，另一方面也对上海统筹城乡发展、进一步提升城镇化发展水平提出新的更高要求。