公共组织理论
登哈特：《公共组织理论》读书笔记
《公共组织理论》笔记（登哈特著人大出版社2003年5月版笔记时间：05年10月3日—10月20日）1、宪政主义行政思想：关注社会公正、平等、民主、回应性。
代表人物：杰斐逊、沃尔多、戈尔姆比斯基、奥斯特洛姆、登哈特。
2、管理主义行政思想：关注效率。
代表人物：汉密尔顿、威尔逊、威洛比、古利克、西蒙、奥斯本和盖布勒。
3、奥斯本和盖布勒在《重塑政府》中提出了十大原则构成了新公共管理的核心，认为，政府不仅应该采用企业管理的技术，而且也应该采用企业的某些价值观。
本书作者认为这些观点是不可接受的，“公共选择理论（新公共管理的理论支柱）的中心原则是所有的人类行为都受到自我利益的驱使，它总是抵制一些类似公共精神、公共服务的概念。
”4、本书作者试图以公共服务取代新公共管理。
他主张的公共服务的核心是：民主治理。
但既然是治理，就离不开官僚组织，以及由官僚组织所引发的一系列被认为是不民主的命令、控制和官僚主义。
作者的一个弱点是，他所主张的新公共服务除了告诫人们注意对民主、公正、回应性登社会公共价值的追求外，也无法提供一种可替代的东西，或者说理论。
官僚制在还没有被一种新的组织体制取代以前，还会存在。
在目前状况下，一个现实的问题就是如何对官僚制进行改进，使之适合新的时代需要。
新公共管理作了一些努力，但它过分偏重于管理主义，从而丧失了一些社会公共价值，这就需要宪政主义行政思想进行努力校正。
5、作者认为，过往有关行政组织理论的著作存在以下一些问题：第一，主流的公共行政理论致力于论述所谓的理性行政模型和建立在政治－行政两分法基础上的民主责任观；第二，作为一种学习理论，两分法把自己局限于对知识学习的实证主义理解中，没有认识到或者采用替代方法来观察组织，尤其没有将公共组织理论中的批评、理解和解释联系起来进行观察；作为一种组织理论，两分法把自己局限在由等级制结构表现出来的工具主义的关怀中，没有认识到或寻找一些可替代的组织设计，尤其没有将交流、一致性和控制问题结合起来。
一、公共组织理论概述
（4）系统权变公共组织理论――整体系统组织观念的确 立（20世纪60年代――70年代末） 组织管理的系统理论的理论基础来源于最早由奥地 利生物学家路德维根· 柏塔朗菲于1947年提出的“一般 系统理论”（General System Theory），也得到“控制 论”（Cybernetics，Norbert Wiener，1948）和“信息论” （Informatics，C.E.Shannon,1949）的有力支持或启发。 大约在20世纪50年代末，一般系统理论引起组织管理学 家的重视，并把它引入到组织管理理论研究中来。 卡斯特和罗森茨韦克（F.E.Kast＆J.E.Rosenzweig） 的组织系统权变理论（《组织与管理――系统方法与权 变方法》1970），
第二节 公共组织理论研究方法及意义
一、公共组织理论研究概况 （一）西方公共组织理论研究概况 1、组织理论的提出：“组织理论”在学术上第一次得到 确认应该是1937年。这一年由美国管理学家卢瑟· 古利克 和英国管理学家林德尔· 厄威克合编了一本文集《行政科 学论文集》（Papers on the Science of Administration）， 其中由古利克撰写的名为“Notes on the Theory of Organization”（组织理论的观点或概述）的文章被认为 是“组织理论”的首次命名。在这篇文章中，古利克对组 织理论主要应该研究的问题进行了初步设计，这就是劳动 （工作）分工与人员群体协作的组织结构问题，解决工作 分工与协调问题是组织的基础，也是组织的本质。他又进 而提出了著名的“POSTCORB”（Planning－计划、 Organizing－组织、Staffing－人事、Directing－指挥、 Co-ordinating－协调、Reporting－报告、Budgeting－预 算）作为组织及其活动的基本构成部分的重要性。
公共管理学第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
公共管理学第二章 公共组织理论
下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突
（二）组织协调
1、水平协调 2、垂直协调
（三）组织合作模型
实行小团体控制，发展具有高参与性质的组织文化，竞争以时间为基 础，成立自我管理团队等。 合作的益处 1、提高工作效率 2、雇员的团结和满意 3、组织目标的实现 4、创新和适应 冲突的损失 1、精力的分散 2、影响了判断力 3、失败者效应 4、协调不佳
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
公共组织理论
公共选择理论公共选择理论（Public choicetheory）是一种以现代经济学分析民主立宪制政府的各种问题的现代性的学科，传统上是属于政治学的范畴（对此更为普遍的称呼则是政治经济学，但应该注意这不可和马克思主义对这词的定义混为一谈）。
公共选择理论研究选民、政治人物、以及政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动。
公共选择理论也采用许多不同的研究工具进行研究，包括了研究对效用最大化的局限、博弈论、或决策论。
公共选择理论提出的主要公式之一是理性选择理论（Rationalchoice），假设人们的行为都是出自从有限的可用手段里挑选达成目标的途径。
理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。
公共选择经济学的角度看问题公共选择理论公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南说：“公共选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。
”丹尼斯·缪勒的定义常被西方学者引用：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。
公共选择的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等。
”保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯在他们合著的流行教科书《经济学》中的定义是：“这一理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。
公共选择理论考察了不同选举机制运作的方式，指出了没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择；研究了当国家干预不能提高经济效率或改善收入分配不公平时所产生的政府失灵；还研究了国会议员的短视，缺乏严格预算，为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。
”公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。
在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。
《公共组织理论》读书笔记
《公共组织理论》读书总结一、作者简介本书作者罗伯特·登哈特现任美国亚利桑那州立大学公共事务学院教授，美国国家公共行政研究院院士，并且担任美国许多州政府和地方政府在质量管理，战略规划和公共生产率等方面的咨询顾问。
作为国际著名的公共行政学家，登哈特博士曾经担任美国公共行政学会（ASPA）会长、中佛罗里达大学公共行政系主任、密苏里-哥伦比亚大学副校长以及密苏里州长的生产率咨询委员会主席，他还是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席。
登哈特教授是公共行政领域中的宪政主义者，2004年美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖的获得者。
他一贯的学术价值取向是重视宪政主义在公共行政领域的传承，重视公共行政理论与政府实务运作的结合与协调。
反对将公共行政理论“纯学术化”，对管理主义特征明显地过分强调效率的“新公共管理”基本持批评态度。
二、本书主要内容本书由八个章节，我把它分为四个部分，第一个部分是对公共组织的认识引导；第二部分是对公共组织思想和理论的发展进行梳理；第三部分是讲述最新公共行政与公共管理学科的流派发展；第四部分是算是本书知识理论运用与提升。
下面将分别对以上四个部分进行总结。
第一章，认识公共组织。
对公共组织的讨论似乎是每本书必须说的一个话题，但每本书对组织的定义都有所不同，吴刚对组织的定定义是：组织就是一个具有共同目标的、分工协作、权力链条和信息网络的人类群体。
霍尔对组织的定义是：组织是有相对明确的边界、规范的秩序（规则）、权威阶层（等级）、沟通系统和成员协调系统（程序）的集合体。
这一集合体具有一定连续性，它存在于环境中，从事的活动往往与多个目标相关，活动对组织成员、组织本身及社会产生的结果。
该书并未对组织直接下定义，而是对公共行政、公共行政理论作了分析。
书中认为公共行政理论有三个取向：第一，公共行政被看作是政府过程的一部分，因而是政治学的一个分支；第二，公共组织被看作与私人组织差不多；第三，公共组织被认为是一个专业领域，就像专业性极强的医学和法学一样，它吸收了不同的理论观点以解决实际问题。
ch2 公共组织理论
2.组织协调 （1）水平协调：组织间水平方向上的合作。 （2）垂直协调：依靠组织的等级权威来完成 协调。 水平协调无法解决的冲突就进行垂直协调。
3.组织合作模型 主要特征：实行小团体控制；发展具有高参 与性质的组织文化；竞争以时间为基础，是 效率的竞争；成立自我管理团队等。 组织合作的益处和冲突带来的损失，书p56， 表2-2
2.3.3
个体行为与组织行为
1.X理论与Y理论 X理论——“关于指挥与控制的传统观念” Y理论——表明个人目标可以与组织目标达 成一致
西蒙 《人的模型》提出了三种模型：“心 理学的人”、“经济人”、“行政人”。经 济人行为可以预测，行政人行为是不可预测 的。
X理论：假定人生来就厌恶工作，对绝大多数人必 须动用惩罚才能实现目标，人一般愿意受人指挥， 希望逃避责任，相对而言没有进取心。 Y理论：假定人并非天生不喜欢工作，工作和休息 一样消耗体力和脑力；人只要做出承诺就会自我控 制、自我完成；丧失进取心，强调安全感是后天经 验的结果，并非本性。
内阁制政府 这是一种在形式上由国家元首负责，实 质上由政府总理负责的政府体制。在内阁 制国家中，国家元首不负实际责任，没有 行政实权。总理担负实际行政责任，并握 有行政实权。
委员制 委员制，或称合议制政府的职权不是 由一个行政首长行使，而是由一个委员会 集体行使。
2.3
公共组织的过程和行为
组织过程是一个决策过程，而决策是一个“权 利角逐”的游戏。
票最大化，选民追求投票净利益最大化，执行决 策的政府官员追求预算最大化。
内容 经济 市场 私人 选择
媒体
杠杆
主体
动力
物物交换 （商品）
钞票
价格 （等价交换、 平等自愿）
公共管理学第二章-公共组织理论
3.公共权力的最终作用对象是公共事务。 4.公共权力的目标是谋取公共利益。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
（五）公共权力的产生 起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会
的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体 行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。
第二章 公共组织理论
阿克顿：Power corrupts;
absolute power corrupts
absolutely.
权力制约权力 权利制约权力
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
二、公共权力监控 （一）基本涵义
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控 主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法 性、合理性和有效性进行监督和控制。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
2.现代公共权力 与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。 ‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是
相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。 公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部
功能日趋分化。 自由资本主义时期（“守夜警察”）→ 垄断资本
（二）职能结构
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公共组织理论
一、组织概念
组织是一群人依据社会生活的某种要求，为了达到某一个特定的共同目标，实行人力的分工和职能的分化，，运用不同层次的权力和职责，以充分发挥其人力和智力资源，并与外部环境变化相适应的集合体。
二、公共组织的作用
1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者。
政府的重要责任之一就是组织与管理国家的各种公共事务。
政治、经济、文化、社会、国防、外交、公共设施等关系到国计民生的重要公共事务，由政府组织与管理。
社区建设、扶贫救困、减灾救灾、环境保护、医疗保健、食品和药品的安全、社会保险等，没有政府的组织和管理也是不行的。
2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者。
政府为公众提供的另一种公共物品是保护人民的生命与财产的安全和维护社会秩序。
这是政府最基本的作用。
政府执行有关法律，制定公共政策，打击那些以各种手段非法威胁或剥夺人的生命和私有财产的不法行为，使最基本的人权得到保障。
因此，政府必须建立良好的社会秩序，以便使人民在安全稳定的社会环境中生活。
3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者。
尽管政治经济全球化和一体化发展很快，但是，具有主权的国家依然存在。
政府作为国家主权和领土捍卫者的角色丝毫没有减弱。
政府必须加强国防建设，做好反侵略战争的准备。
4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者。
政府是国民经济的发动机，它为国民经济的发展制定目标，进行规划，制定政策予以规范和引导，进行宏观调控。
政府也可以进行必要资源配置，以弥补市场的不足。
同时，政府也是国家经济活动的协调者和仲裁者，维护市场的正常的经济秩序，为公平的自由竞争提供保障。
5、政府是社会公平的提供者。
市场经济追求的是利润最大化和新技术与高效率。
这样必然使财富集中在那些有头脑、有技术的人的手中。
而有一些缺乏技能的人，处于不利地位。
为了保证在市场经济条件下失业者或不能靠劳动维持生活，或丧失劳动能力群体的生活，政府对他们进行必要的补助，帮助他们维持基本的生活条件。
为社会提供公平是政府的重要责任。
三、公共组织与私人组织的差异
公共组织：公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。
私人组织：企业是以营利为主要目的，依法从事商品生产、流通或服务等经济活动，为满足社会需要和营利，实行自主经营，独立核算，自负盈亏，并具有法人资格的经济组织。
1．政府控制与市场支配的差异
1953年，达尔和林德布洛姆提出了一个复杂的连续统一体模型。
这一模型包括了各种类型的组织，这一连续统一体的一端是企业(主要由市场支配的组织)，另一端是机构(公共的以及政府控制的组织)。
2．所有权和资金支持的差异
1973年，沃姆斯利和扎尔德指出，一个组织在由公共的和私人的所构成的连续统一体中所处的位置至少取决于两个主要因素：所有权和资金。
组织可以是政府或者私人所有。
它们可以通过政府渠道获取大部分的资金，将这两种要素以不同方式组合，就产生四种结果：
第一，公共所有并使用公共资金的组织，如政府；
第二，公共所有但由私人提供资金支持的组织，如美国邮政管理局和政府经营的公益事业；
第三，私人所有但由政府资金支持的组织，如某些与国际息息相关的公司，它们主要通过执行政府的采购合同获取资金；
第四，私人所有并且由私人提供资金的组织，如超级市场。
3．经济权威、政治权威以及所谓的“公共性”
1987年，波兹曼利用许多前人的结论，试图分析上述连续统一体中的复杂性。
他认为，所有的组织都有某种程度的政治影响力，也受某级政府机构的监控。
因此，虽然他们彼此间的公共性程度差别很大，但它们都存在某种程度的公共性。
在波兹曼的研究中，同沃姆斯利和扎尔德一样，他也描述了有关组织的两个方面：政治权威和经济权威。
4．交叉所有权、资金来源和社会控制模式形成的组织种类
著名的公共管理学家海尔·G．瑞尼综合以上三种观点，使用所有权、资金来源和控制模式（多元控制模式或市场），对公私组织进行了界定。
5．环境、交易和程序方面的差异
这种分类区分了公共部门和私人部门之间: ——环境（市场、制约、政治影响）
——交易（强制力、影响范围、公众审查、所有权）——程序（目标、权力限制、绩效期望、激励）
6．环境、结构、管理、角色方面的差异
第一，公私组织环境的差别
(1)政治市场与经济市场。
(2)外部政治力量和政治实体的制约。
第二，公私组织结构的差别
第三，公私组织管理的差别
第四，公私组织角色的差别——政府是公共物品的提供者
——政府是宏观经济的调控者——政府是外在效应的消除者
——政府是收入及财产的再分配者——政府是市场秩序的维护者
四、公共组织的特点
（1）政治性。
表现在政治代表和政治维护两个方面。
（2）社会性。
表现在社会管理和社会服务两个方面。
（3）服务性。
表现为政府为全社会提供公共物品和服务，同时依法进行必要的管制。
（4）权威性。
表现在普遍约束和强制执行两方面。
（5）法制性。
表现为自身的建设和开展的活动都要有法可依。
（6）系统性。
表现为它是一个比较稳定和相对封闭的系统，具有整体性、层次性、相关性。
五、马克思理论（异化理论）
六、韦伯官僚制。