第二章 公共组织管理.ppt

第二章 公共组织理论
学习要点： • 公共组织的结构类型 • 政府组织的机构设置 • 非政府组织的类型 • 非政府组织的监督与管理 • 公共组织变革理论
第二章 公共组织理论
• • • • 一、公共组织概述 二、政府组织 三、非政府组织 四、公共组织的变革与发展
一、公共组织概述
• • • • • （一）公共组织的概念 （二）公共组织的特征 （三）公共组织的构成要素 （四）公共组织的结构类型 （五）公共组织的过程与行为
4.按资源来源分类——政府资助的组织，自主经营的组 织，慈善组织，互助组织与合作社，非营利企业； 5.按服务性质分类——公益性组织，互益性组织；
非政府组织的类型
• 美国的分类
– 约翰-霍布金斯大学非营利机构比较研究中心：12大类、24小 类。 – 会员性组织、非会员性组织（服务性、资助性组织）
• 日本的分类
政府组织隶属机构的划分
1. 按管理层次划分（纵向）
国务院下属各部（省、直辖市）、司（局、厅）、处、科 中央、省、市（地区）、县（市）、乡镇
2. 按行政职能或管理职能划分（横向）
如计划、财政、审计、人事、军事、司法、教育、外交等
3. 按行业或专业划分（条）
如机械、贸易、邮电、交通、航空、电力、教育等
（三）公共组织的构成要素
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 组成人员 组织目标 职能范围 机构设置 职位设置 权力与职权 权责划分 规章制度 团体意识 组织设计 支持硬件 技术和信息
（四）公共组织结构类型
1. 2. 3. 4. 直线结构 职能型组织结构 直线——职能型结构 矩阵结构
第三部门
• ——第三部门这一概念，最早是有美国学者莱维特 （levitt）提出的。是相对于作为第一部门的政府和作为 第二部门的企业而言的。
第一部门 政府：为民服务
第二部门 企业:创造利润
第三部门 NGO:改善人类
（二）非政府组织的特征
1. 2. 3. 4. 5. 6. 非政府性 组织性 公益性 自治性 非政治性 非宗教性
• 分离制（多元统属制）
– 指同一层次的各组织或组织内部各单位，分属于两个以上平行的 行政首长或组织领导的体制。 – 优点：防止上级专权；缺点：权力分散，各组织发展不平衡。 – 我国政府组织体制基本属于分离制，“双重领导”。
层级制与职能制
• 层级制
– 指不同层次组织单位间的垂直分工，事权交由层层节制的各层次 单位处理和行使。 – 所辖事权性质上完整，领域上是部分。 – 优点：事权集中，协调一致；缺点：首长事务过多，部属少积极 性。
– 上下衔接，左右配套。
• 平衡原则
– 分工与合作、权利与责任、业绩与报酬的平衡。
• 符合人性原则
– 工作分配符合员工的主动性与兴趣；组织内部层次及职称不损及员 工自尊；有助于员工发展；以意见沟通代替指挥监督。
• 适应环境原则
– 使组织保持弹性；使人员编制保持机动。
政府组织设计的程序
• 演绎的设计程序 • 归纳的设计程序
• 组织权力
– 具有结构性特征，从属于职位而非个人。 – 在公共组织中，权力的运用是组织过程的核心。 – 组织过程就是一个决策过程，而决策是一个 “权力角逐”的游戏。
权力类型
1. 直线权力
指上级指挥工作的权力，表现为上下级之间 的命令权力关系。
2. 参谋权力
指顾问性、服务性、咨询性、建议性的权力， 旨在协助直线权力有效地完成组织目标。 “参谋建议，直线命令”
• 分权制
– 指地方政府组织有更大的自主权力，通常在其所辖区域有自主决 定权，中央政府也不干预地方政府。 （如美国） – 优点：因地制宜，富有弹性；缺点：无法统筹兼顾。
• 均权制
– 指中央政府组织和地方政府组织的权力保持平衡，介于集权和分 权之间的一种组织体制。
首长制、委员会制与混合制
• 首长制（一长制）
（一）公共组织的概念
• 组织——是指一定社会环境中，人们通过相 互交往形成的具有共同心理意识，并为实现某一 特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。
• 组织有3个要素： 目标 结构 行为方式
公共组织
• 公共组织指人们为了实现社会公共目标， 向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程 序，不以营利为目的建立起来的组织。
• 职能制
– 指一个组织的事权交由若干平行的单位处理与行使。 – 所辖事权性质上是部分，领域上完整。 – 优点：分工专业；缺点：本位主义，协调困难。
（五）政府组织设计
• 法制原则
– 重视组织结构，明确规定单位权责、职称、职等、员额。
• 效能原则
– 专业化分工、控制管理幅度、人员与机构精简。
• 统一原则
直线结构
•
——又叫军队式组织，由垂直系统的各管理层次 的主管人员执行统一的指挥和管理职能，一般不设职 能人员或只在上层组织配备少数职能人员。
部长
A局长 处长 科长 科员 B局长 处长 科长 科员 C局长 处长 科长 科员
职能型组织结构
• ——相关部门在水平方向依职能不同进行分工，在 各自业务范围内分别对下级部门实施领导的结构。
——又称为非营利组织（Non-profit Organization, NPO）、第三部门（the third sector）、公民社会组织（Civil Society Organization,CSO）、慈善组织、志愿者组织。 是介于企业与政府之间，依靠会员缴纳的会费、 民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事 前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业， 向社会提供公共物品和服务的组织。
3. 决定组织内部层次
– 涉及是否设置上级单位层次或设置首长——考虑专业、地区、管理幅度的限 制
三、非政府组织管理
• • • • • （一）非政府组织的涵义 （二）非政府组织的特征 （三）非政府组织的类型 （四）非政府组织产生的背景 （五）非政府组织的监督与管理
（一）非政府组织
（Non-Governmental Organization, NGO） •
（四）非政府组织产生的背景
1. 2. 3. 4. 5. 6. 市场失灵 政府失灵 契约失灵 内在动机 历史渊源 社会因素
（五）非政府组织的监督与管理
1. 完善非政府组织立法
– – – –
制定和出台中国民间组织基本法 改革有关登记管理方面的法规政策 尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策 健全有关分类管理、监督、评估与审计的法规政策 制定发展规划及发展战略 把好登记注册关 做好监督检查工作 加强协调管理
公共组织行为
• ——实际上是组织内部各组成部门（人 员）行为的整体体现。
影响因素 – 组织目标 – 组织规范 – 组织规模 – 组织压力 – 组织领导者 – 组织成员之间的共性
•
二、 政府组织管理
• • • • • （一）政府组织的概念 （二）政府组织的特征 （三）政府组织的机构设置 （四）政府组织体制 （五）政府组织设计
– 指行政组织的事权，一部分由委员会集体讨论决定，另一部分由 行政首长个人决定的政府组织体制。 – 兼顾前两种优点。大问题——委员会；具体问题——行政首长。
完整制与分离制
• 完整制（一元统属制）
– 指同一层次的各组织或组织内部各单位的指挥与控制权，完全集 中于一个行政首长或组织者。 – 优点：易统筹规划；缺点：上级权力扩张，首长专权。 – 分权制国家一般采用完整制。
– 社会性非营利组织 – 居民志趣一致的非营利组织 – 产业后援性非营利组织
• 我国的分类
– – – – 事业单位 社区管理型组织 社会团体 民办非企业单位
我国的非政府组织
• 事业单位——由财政全额拨款或差额拨款、受国家管
理、具备独立法人资格的，从事科、教、文、卫、体 等活动的社会服务组织。 • 社区管理型组织——以社区服务社会化为目标、承担 政府转移的部分职能。 • 社会团体——指人们为实现一定目的，通过结社成立 的各种社会组织的总称。分为政治性、经济性和文化 性团体。 • 民办非企业单位——指利用非国有资产举办的，从 事非营利性社会服务活动的社会组织。如社会福利院、 老年人活动中心等。
公共组织的类型： 1. 政府组织（广义）——对国家和社会公共事 务实施管理的组织。 2. 非政府组织——又称非营利组织、第三部门， 是不以营利为目的而又承担一定社会管理职 能的社会中介机构。
•
（二）公共组织的特征
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 公共性 社会性 合法性 服务性 非营利性 民众参与性 公开性
4. 按地区划分（块） 5. 按服务对象划分
如教育部分设幼教司、小教司、高教司、留学生司、研究生司、成人教育 司等
（四）政府组织体制
• • • • 集权制、分权制与均权制 首长制、委员会制与混合制 完整制与分离制 层级制与职能制
集权制、分权制与均权制
• 集权制
– 指中央政府组织对地方政府组织有指挥和监督的权力，地方政府 组织完全听命于中央的体制。（如法国） – 优点：政令统一，统筹兼顾；缺点：下级缺积极性，上级力不从 心。
演绎的设计程序
1. 2. 3. 4. 了解组织目标 制定工作计划与配置单位 实施计划作业及设置职位 考虑权责区分等
归纳的设计程序
1. 决定所需作业活动与组合单位
– 性质相同、程度相当的作业活动，尽量组合为一个职位，使每个职位都有适 当的工作量。
2. 将职位组合为单位
– 将行政相同、目的相同、服务对象相同、管辖地区相同、工作次序前后向联 系的职位组合成一个单位。
A部门
甲工作部 科员
B部门
科员
C部门
科员
乙工作部
丙工作部
科员
科员
科员
科员