中国城镇化与农村土地使用制度改革初探

中国城镇化与农村土地使用制度改革初探中国从1840年鸦片战争开始到1949年中华人民共和国成立的109年间，一直处于西方列强欺压、日本军国主义侵略、国破家亡的半封建半殖民地状态，基本上是一个农业国，没有自己的工业。

在这样的背景下根本谈不上发展与城镇化。

中华人民共和国成立后，中国人民才真正在世界上站起来，这也才有了发展经济和推进城镇化的环境与条件。

因此，研究城镇化与农村土地就必须先梳理历史，用创新思维来提出新思路。

一、建国后城镇化发展的几个阶段（一）1949年～1957年为正常发展阶段在此期间，国家经过3年经济恢复，进入第一个五年计划，并开始实施156项工程建设。

城镇化率从1949年的10.6%发展到1957年的15.4%，8年平均年增长0.6%，城镇化的增长与经济增长基本上是协调的。

工业化带动了城镇化，城市第二产业和第三产业的发展是推动城镇化的动力。

（二）1958年～1978年为非正常发展阶段中国城镇化与农村土地使用制度改革研究“大跃进”与“三年自然灾害”使中国经济发展陷入困境，城镇化进程严重受阻。

1960年起开始动员从农村进城的人口还乡，到1962年有近5000万人重新回到农村，城镇化进入停滞与缓慢发展期。

1958年～1978年的21年，城镇化率从15.4%仅增长到1978年的17.8%，平均年增长0.12%，这是中国历史上城镇化率增长最低的时期。

（三）1979年～2000年为城镇化快速发展阶段城镇化率从1978年的17.9%增长到2000年的36%，22年增长了22个百分点，平均每年增长1.05%，可称为快速增长时期。

不仅城市规模扩大明显（一般在50%以上），城市数量也从原来不足200个发展到600多个，小城镇达2万个。

城市经济总量大幅提高，城市经济占宏观经济总量的65%以上，城市经济已成为区域经济增长的基础和动力。

2000年底，城市发展政策做了适当调整，从1980年初期的“严格控制大城市规模，适度发展中等城市，积极发展小城市”24字方针，调整为“以大城市为中心，大中小城市协调发展，并发展城市群和城市带”的城镇发展政策，并把“城市化”改为“城镇化”。

城市发展政策的调整为城镇化的高速发展奠定了政策基础。

（四）2001年～2011年为城镇化高速发展阶段城镇化率从20世纪末的36.1%增长到2011年的50%，净增长13.9个百分点，平均年增长1.39个百分点，比快速增长时期的年均1.05个百分点高出0.3个百分点。

这种高速度符合国际经验当城镇化率达到30%时就进入快速发展时期的验证，另外这也是中国积极追求GDP“内推外拉”的结果。

然而，由于中国国情与发达国家不同，人地矛盾突出，在高速推进城镇化的同时，也产生了一系列问题。

尤其是城镇化粗放型扩张的同时，占用了大量耕地，直接影响了粮食安全。

在高速城镇化过程中，旧城改造、房地产业无序发展以及高房价等问题，也引起了许多社会矛盾和问题。

二、在快速推进城镇化过程中出现的问题改革开放以来，快速发展的城镇化以及高速公路、高铁和公路等基础设施的建设，成为GDP增长的动力和区域发展的源泉。

目前，城市经济占宏观经济总量的70%以上，科技力量的90%、税收的85%都集中在城市，推进城镇化对国民经济发展的作用不可否认，但是快速推进的城镇化也产生了一系列需要认真解决的问题。

（一）城镇规划的无限扩张占用了大量耕地，超出自身的承载能力改革开放以来，我国出现过3次大的“圈地运动”。

第一次是20世纪80年代中期的“圈大院”大办乡镇企业。

期间颁布了第一部《中华人民共和国土地管理法》，并成立了国家土地管理局。

第二次是1992年邓小平南巡讲话后，出现了大办开发区和房地产开发浪潮，一年圈掉耕地7800平方公里。

1993年，中央实行宏观调控，海南、北海和惠州的房地产泡沫破裂。

1994年实现软着陆。

第三次是2003年的招商引资大办开发区，中央又实行了宏观调控。

到2005年耕地出现危机，中央划出18亿亩耕地红线，之后“小产权房”和“以租代征”的出现冲击了18亿亩耕地红线，人地矛盾已发展到临界点。

城镇规模的扩张，是除高速公路、高铁等公共交通用地之外的重点，改革开放初期至今，一般城市规模都扩张了6倍～10倍，有的县城超过了20倍。

宽马路、大广场成为一些县城的时尚，其利用率低下。

改革开放至今，耕地的占用导致无地和少地农民达2.5亿人。

不少农民陷入种田无地、就业无岗、低保无份的境地，利益分配的巨大失衡，使得农民在城镇化中生存权利被剥夺的失落感强烈。

这是涉及子孙后代生产、生活的大问题，必须引起足够重视。

在我国人地矛盾突出的背景下，城镇人均用地达133平方米，超过发展中国家83.3平方米、发达国家82.4平方米的标准，严重脱离中国国情。

当前中国出现的这种城镇化的竞争、攀比和大规划、大圈地、贪大求洋的发展模式，不适合中国的需要，也不符合中国国情，可以说，这种畸形城镇化（尤其是一些县城），如不及时得到有效遏制，不仅会超出资源的供给能力，还会导致中国未来的长期动荡。

（二）城镇化过程中产生的人口二元化结构导致社会矛盾加大随着城镇化进程的加快，城市形成了两种相向运动：一方面，城市中心的原居民不断向外搬迁，而他们的祖居地不断被外来的暴发户、官员及精英所取代；另一方面，外来打工的农民工随着经济发展而不断涌入城市。

在外来人口中，除少数高学历者能入户籍、融合在城市居民中外，多数人属于“候鸟式的农民工”，享受不到与城市居民同等的待遇。

以北京为例，目前总人口达2500万，有半数以上属于无户籍人员，这些外来打工人员的家庭面临着诸如孩子上学、看病等现实问题。

这种“内外两张皮”的城市人口结构导致社会矛盾不断加大。

在城市里，原国有企业的下岗职工现在仅拿着政府的最低生活标准保障（每月1500元之内）的大约还有几千万人，加上几亿外来农民工，以及占总人口约10%拿着较低养老金（每月2000元左右）的退休人员，这3种人面对大城市里的高房价、高价养老院、高价保姆费等现实局面只能叹息！但与此同时，为什么这些天价收费项目还满足不了需求？说明在城市里贫富差距的两极分化已非常严重。

人们不禁要问：这种“少数人巨富，多数人贫困”的社会如何走向和谐？应该说，这种畸形的社会结构潜伏着巨大的社会风险。

（三）旧城改造中暴露出来的问题城市发展无非有两种途径：一是通过新区开发求发展，推进城市规模扩大；二是旧城改造以提高容积率求发展。

这本来是很正常的，但近年来很多旧城改造的案例都伴随着土地财政和商业利益驱动的影子，这就使旧城改造偏离了方向。

旧城改造中出现的问题，主要表现在以下3个方面：一是历史文脉未得到延续。

不少城市在“大规模”激进式的旧城改造中对原有的历史文化和业态毫无保留，非但割裂了对历史的传承，也破坏了原来已形成的“三气”（即人气、文气、生气），破坏了原来商业的发展业态。

保护历史文化街区，不仅是把建筑的“壳”保留下来，还要呈现独特的生活业态，这是对历史的尊重与传承。

二是在旧城改造中，原居民未得到公平合理的补偿，导致群体事件不断发生，甚至发生自焚事件，其社会影响很坏。

这其中有不少是由于开发商只顾追求自身利益，不顾百姓的生存和发展而导致的。

有些地方政府出于经济发展、土地财政及税收等方面的考虑，并未严格执行相关法规与规划，被开发商牵着走。

三是原城市中心居民被边缘化。

一些城市在“高规格、大手笔、做大做强”的思想指导下大拆大建，使原来居住在市中心的大量普通工人和市民被边缘化，迫使这些人退出市中心移居到郊区。

大量被边缘化的群体面临生存困境，这将加剧社会内部矛盾与冲突，应引起相关部门的高度重视。

（四）在城镇化过程中出现了两个不均衡和空间布局不合理的现象第一个不均衡是在加快推进城镇化的过程中，人口过多地集中在少数大城市和特大城市，如北京、上海、深圳及天津等，这些城市进入21世纪后，人口都以20%以上的速度增长，而中小城市人口增长缓慢，大中小城市人口不能均衡地增长。

第二个不均衡是东中西部经济发展与人口增长不均衡，目前东部地区的城镇化率已达65%，而中西部有的地区只有30%～40%。

中央已注意到这个问题，因此近几年加大了中西部发展和中央财政转移支付的力度，政策开始向中西部倾斜。

中西部不仅城镇化率较低，而且中小城镇发展也不足，尤其是西部地区，中国目前存在大城市爆满和中小城市发展不足的问题。

解决城镇化过程中土地改革问题的几点建议一.农地产权的还权赋能首先需要指出，所谓农村集体土地所有权是不完全的。

其一，它不能够自由转让，一个集体对其财产是买还是卖，是增加还是减少，应该有完全的决定权。

目前集体土地所有权根本不可能在经济上实现。

从内部来说，集体土地已经无偿地交给了农民使用，这是从内部对集体土地所有权的一个否定。

从外部来说，国家对非公益性的用地，也要强行征收，这是从外部对集体土地所有权的一种否定。

这两个否定就造成了恩格斯所说的，当一个土地所有权不能在经济上实现即带来地租时，这种所有权事实上是被废除的。

其二，现行的集体土地所有权与稳定家庭承包关系是矛盾的。

既然每一个所有制成员一出生就理所当然地成为集体所有制成员，那就应当获得一份土地。

而土地分完以后再进行调整，又违反《土地承包法》。

《土地承包法》说要保持长久不变，任何组织不得改变承包这种关系，包括集体所有权人本身都不能够改变。

这里显然又出现了互相矛盾的规定。

其三，集体土地的使用权不能够自由转让，它只能在集体所有制内部转让，不能转让给集体所有制以外的成员。

而国有企业的国有土地使用权可以随意转让。

这就是所谓同地不同权。

其四，集体土地所有权分成三个层次：即乡镇、集体、村民小组。

那么这三者之间的关系是否互相包容，是否涵盖？个人与小组是否能够享受村集体的？村集体的是否能够享受乡镇政府的？没有办法确定。

最后，是宅基地的集体所有权与房屋私有权之间的相互矛盾，对此，下文将会述及。

笔者认为，这个“还权”应该还到1954年《中华人民共和国宪法》赋予农民的土地所有权。

从1954年开始到1982年这28年中，我国的《宪法》一直没有否定农民的土地所有权。

如果我们把土地的所有权交给农民，首先宅基地可以率先实行农户所有，进而就是承包地，至于农村的集体建设用地，公益性的继续实行集体所有，非公益性的可以按户均分，分到每个人头上，这是完全的还权赋能。

我认为这里肯定会引发人们对土地私有的担忧。

其一，有人说土地私有会导致土地兼并，失去土地的农民会失去社会保障。

首先，土地兼并并不可怕，城市产业都有土地兼并。

至于农民的社会保障，当年我们之所以没给农民建立社会保障，据说是因为农民有土地，现在我们又以担心农民失去社会保障为理由，不让农民真正获得土地。

其二，有人担心土地私有会导致大量失地农民涌入城市，从而增加城市的就业压力。

这次国际金融危机爆发后，一直有人庆幸，幸好我国农村土地没有私有，否则那2500万农民回到家乡怎么办呢？但恰恰是我们的城市化没有进行彻底，进城的农民并没有真正变成市民，他们召之即来，挥之即去，才有了现在2500万农民回乡，这与土地私有没有什么关系。