我国应急财政管理相关问题研究

我国应急财政管理相关问题研究《财经问题研究》2009年第3期摘要：近年来，我国各类公共危机事件不断出现，对社会经济生活造成了巨大影响。

由于市场机制在公共危机应对领域的“失灵”，使得政府必须承担起公共危机处置与管理的责任。

而政府这一切活动的背后都需要财政的支持，所以对应急财政管理相关问题的研究就愈发地重要而紧迫。

本文正是从这一视角出发，界定了应急财政管理的基本概念，通过介绍我国应急财政管理的现状，着重分析了其不足之处，并在此基础上提出了进一步加强我国应急财政管理的对策建议。

关键词：公共危机事件；政府财政；应急财政管理近年来，我国各类公共危机事件不断出现，从2003年的“非典”疫情，到2005年的禽流感疫情，直至2008年的南方地区冰雪灾害和5.12汶川大地震。

在这些公共危机事件的处置和善后工作中，政府财政扮演着至关重要的角色。

一、应急财政管理的概念界定所谓应急财政管理，是指各级政府应对各类公共危机事件所采取的财政政策措施和财政管理手段的总称。

具体说来，成熟、适用的应急财政管理体系应该包含这样一些内容：应急预算管理、应急财政支出管理、应急财政政策安排、应急财政监督以及应急财政绩效评估。

公共危机管理是无法通过市场途径加以解决的。

尽管保险市场可以在一定程度上规避风险，但其面对公共危机事件的管理则有致命的缺陷：(1)保险机构具有追求利润最大化的诉求，因此没有外部性的领域才是保险市场关注的领域，一旦所属领域具有很强的外部性，往往会造成市场供给的不充分。

(2)保险是分散风险、互助共济的一种机制，是需要投保人支付一定的保费的。

但是对于弱势群体和弱势产业而言，他们支付保费的能力比较差，往往无力支付高额保费，那么这部分人应对公共危机事件的需要只能由政府财政予以解决。

从本质上说，政府的公共危机管理就是一种公共物品，涉及人民群众财产安全，关系国家经济、社会的稳定，是构建和谐社会的重要组成部分。

政府提供公共物品的外在表现就是成本由财政支付。

财政作为掌管社会资源再分配的重要部门，应当通过完善制度，调整支出结构，整合资源的方式，保证危机管理准备和救援工作资金。

二、我国应急财政管理的现状针对公共危机事件，我国预算管理中有专门处理这类事件的财政支出项目。

在预算管理中，政府拨款可分为预算拨款、专项拨款和总预备费三类。

总预备费是财政应对公共危机事件最常用的手段，一般按照预算支出的1%-3%的比例提取。

从2003年的“非典”疫情，到2005年的禽流感疫情可看出，在公共危机事件爆发蔓延后，政府在资金保障、政策保障和措施保障三个方面发挥了重要作用。

当时不仅动用大量中央预算中的“预备费”，各级财政部门还安排了逾百亿元的“专项基金”和各类经费支出，同时各项税收减免措施也纷纷出台，这些隐性的财政支出与中央和地方的各项财政拨款一起，在危机应对机制中发挥着主要的财力保障作用。

当前，财政部门积极落实党中央、国务院有关决定，按照依法理财、为民理财的要求，推进应急财政管理机制的建设，注重对应急管理公共产品和服务的投入，完善财政应急管理体系建设。

具体包括：(1)财政应急预案体系基本形成。

按照“一案三制”建设的有关要求，财政部于2004年制定了《突发事件财政应急保障预案》，规定了应急管理中财政部门的具体职责及工作程序。

第一，根据突发公共事件的影响程度，确定采取不同的财政收支政策以及快速拨付资金方式进行支持。

第二，确立了按照现行事权、财权划分原则，分级负担。

属于中央政府事权的，经费由中央财政负担；属于地方政府事权的，经费由地方财政负担。

第三，按照“特事特办、急事急办”的原则，及时拨付处置突发公共事件的资金，专款专用，禁止挪用截留。

(2)加大危机管理工作投入，保障危机管理能力建设。

第一，中央财政投入大量资金，重点加强了应急物资储备和应急队伍装备、灾害监测网络和预警系统建设、灾害恢复重建能力建设等工作。

第二，财政部门安排专项资金，用于支持危机管理部门的日常工作需求，推进危机管理工作的法制化、规范化建设，支持应急队伍建设。

第三，支持国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、安全生产、核应急、公共卫生、公安、反恐怖、反劫机等专业机构应急指挥能力的建设。

(3)初步建立了部门协调机制。

根据《国家突发公共事件应急预案》的要求，财政部门按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的原则，在应急管理机构的统一部署下，推进应急管理制度建设，完善规章制度，明确财政部门在应急管理中的职责定位。

在此基础上，财政部门积极与有关部门进行沟通协调，建立健全部级协调机制，确保应急管理工作协调有序地开展，保障应急管理资金的及时拨付到位，满足应急管理工作的资金需求。

三、我国应急财政管理现存的问题(一)体制上的欠缺我国应急财政管理体系的不完善，一方面是由于宏观上我国危机管理体系的欠缺所造成的，另一方面又受限于我国公共财政体制本身的缺陷。

具体来说，目前我国的政府危机管理体系主要还是依赖于各级政府的现有机构，对于危机的处理经常是遇到危机就临时成立一个危机管理委员会指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色彩。

这种临时管理体系对于财政的要求，仅仅停留在被动执行决策和满足要求的层面上，忽略了公共财政体系本身所具有的应对危机的主动功能，限制了其作用的发挥。

同时，由于经济发展水平的限制和经济社会转型期的特殊背景，我国公共财政体制整体框架的搭建还不够成熟，仍存在职能欠科学、管理不规范、结构未完善等一系列问题。

(二)应对突发事件的财政投入结构不合理应对公共危机的财政救济机制涉及的是一个庞大的体系，包括事前预警、事中救济、事后追加三个部分。

目前，在我国政府预算中，针对突发性公共事件的事前预防性财政支出，主要分布在各部门预算支出的具体科目和各级地方政府预算中相应的部门预算内外支出中。

但转轨以来，我国政府预算对突发性公共事务预防的轻视、预算执行中对预防性财政拨款的挤占及原有的社会保障系统的瓦解，使公共事务领域普遍存在对事前预防的忽视。

现阶段财政救济的投入困境并不是总量问题，而是结构性的质量问题。

在我国，由于应对公共危机的财政投入结构不合理，当突发性公共事件爆发后，财政支出骤然增加，使得相应年度财政支出的压力骤然增大。

2003年“非典”疫情爆发后，财政应急支出大幅度增加，各级政府倍感财政支出压力就是实例。

如将事后投入资金的一部分用于逐年事前的防御体系的建设，当年财政压力将大大缓减。

(三)预备费流量式管理不利于年度间的调度和平衡我国预备费实行的是与年度预算一同安排的流量式管理，而非可累积的基金式管理，这样造成了预备费不能在年度之间进行调度和平衡，限制了预备费在化解突发性支出方面的作用。

由于预备费与年度预算一并捆绑，没有实行单独的项目管理，即使当年没有发生突发性支出，预备费也要被调整使用完而不可结转到下一年度累计使用，使得预备费规模小、应急能力差。

一旦真正发生了数额较大的突发性支出，并不能发挥太大作用。

以“非典”疫情严重的2003年为例，当年中央预算本级支出7201亿元，按照当时的预备费提取比例，中央总预备费的法定提取额在72—216亿元之间，地方预算总支出为15891亿元，法定提取地方总预备费为159—477亿元，两项合计为231—693亿元。

而2003年用于突发性公共事务的实际财政支出就超出6 500亿元。

由此可见，我国现行预算制度中关于预备费的相关管理规定已不能满足新形势下应急财政管理体系的要求。

(四)监督机制与效益评价机制缺位目前，我国应急财政资金使用中出现的问题，即在财政资金总量有限甚至不足的情况下，存在一定程度的资金浪费现象。

由于目前我国应对公共危机的应急措施基本是临时制定，缺乏系统科学的协调指导，在这种局面下，不可避免地出现了“甜花钱、错花钱”的现象。

公共财政资金的应急支出，其总体目标是为尽快化解危机和进行灾后恢复，但不同类型的公共危机中存在不同的利益问题，导致财政资金的使用效益受到一定影响。

为规范预算管理，充分发挥现有资金的效力，应当在资金使用的绩效和监管方面进行深入研究。

通过规范资金拨付程序、加强项目资金监管、建立项目绩效评价体系，积极推进政务公开，借助社会力量进行监督。

各级政府部门，尤其是财政部门，在关注资金投入的同时，要将更多的注意力转向公共资源使用的影响和效果上来，更多地关注应急财政管理服务体系的质量和效率，强调结果导向，强调产出和效益。

四、进一步加强我国应急财政管理对策(一)加强应急财政管理的法制、体制和机制的建设，为财政应对公共危机提供制度保障1.构建应急财政管理的法律体系首先，把对公共危机的管理提高到宪法的高度，要在宪法中对危机、危机状态的确认、危机状态的应对原则、政府危机管理权等做出明确规定。

其次，制定统一的危机状态管理法，明确下列具体问题：危机状态的确认和宣布；政府的危机管理权；政府在危机状态下的回应措施；危机状态下的法律责任等。

最后，制定、完善应对各种各样危机突发事件的专门法律法规。

这里要强调的是，关于应急财政管理体系的搭建，也必须纳入法律法规的覆盖范围，并针对性地制定一系列相关制度，强化法律和制度对于应急财政管理在实践运行中的明确指导和刚性约束，提高财政部门职能履行的效率。

2.完善应急财政管理机制从“制度”层面来看，我国财政部门按照相关规定，已基本建立起应对公共危机相关制度机制。

财政部于2004年制定了《突发事件财政应急保障预案》，规定了公共危机管理中财政部门的具体职责，规范了财政部门在应急管理中的具体工作程序。

同时，各级财政部门也逐步推进应急财政管理工作的法制化进程，建立健全应对公共危机的管理体制，形成了比较完备的应对公共危机的管理体系。

一方面我们可以通过对公共财政体制的完善，加强应急财政管理体系的搭建。

首先，在财政系统内部设立危机事件管理的常设机构，为应急财政管理提供组织保证。

其次，建立危机管理的财政预警机制，根据预警系统框架对突发事件发生前的政府收支进行及时的监测和分析。

另一方面，我们要营造开放的管理环境，促使应急财政管理体系发挥主动功能，加强财政部门与专门危机管理机构的双向沟通，财政部门要根据实际情况，确保在危机事前、事中、事后财政资源的调度效率，确保发挥公共财政对危机管理的支撑功能。

3.建立应急预算制度，保障危机管理资金的供给《国家突发公共事件总体应急预案》中明确提出：“要保证所需突发公共事件应急准备和救援工作资金。

对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策。

”各级政府部门要在建立健全危机管理机构体系和对相关职能部门进行调整整合的基础上，把应急管理部门正常运转所需的经费纳入政府财政预算体系之中，并建立相应的应急管理预算。

可按照项目支出滚动管理的要求，每年编制，滚动修改。

既要保证支出项目的连续性和年度之间的衔接，又要偏重于可能的公共危机状态下的安排。