温代娥法学论文(初稿)

论当前城管公务暴力执法的体制性
内容摘要
新生的中国城管执法队伍，城管人员在城管公务活动中普遍存在的暴力化执法，严重损害了中国执法队伍的形象，破坏了城管执法者与群众的关系，从中也暴露了我国政府在执政理念、权力制约、以及法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制等方面存在着明显的制度性缺陷，城管执法改革势在必行，其关键在于转变执政理念，建立完善的制度控权体系，实现从压制性到自治型治理的转变，树立城管执法公正、公平、文明执法形象。

关键词：城管；法治；行政处罚
前言
城管制度是当代中国社会转型时期，伴随着城市化进程的新型产物。

也是社会前进中政治的需要，为了解决城市执法主体分散、行政职能交叉、多头执法、执法责任不清等问题，国务院从1997年开始，城管制度在我国遂应运而生。

但是自该制度诞生以来，各地城管公务活动中暴力性冲突事件不断发生。

公众纷纷对城管执法的合法性、合理性提出质疑。

但是，与公众态度形成鲜明对照的是，各地政府基本上是站在维护城管执法的立场，指责行政相对人暴力抗法。

笔者认为，城管公务活动的普遍暴力化，以及政府、公众对城管公务活动中暴力性冲突截然不同的认识与态度，暴露了中国法治现代化建设进程中诸多深层次的体制性问题。

一、城管公务活动暴力化现象反射出体制性缺陷性
（一）城管公务活动暴力化，根源在于执政理念不正
1、片面追求所谓的至上社会秩序观。

长期以来，在社会管理方面，受经济发展中的“效率优先”论的影响，我国政府奉行的是单一的社会秩序至上观，只重表面现象稳定，向上捞政绩。

这在实践中不乏其例，体现在立法方面，我国《刑法》中死刑的罪名过多、过滥；明显违反罪刑法定原则的“严打”刑事政策以及严重违反现代法治原则、备受诟病的劳动教养制度长期存在等等。

这种将“稳定压倒一切”作为政治性任务的压制性治理模式体现城市管理方面，就是片面地强调城市的整洁和秩序，采用单纯的粗糙的强制手段来进行管理。

2、社会发展价值观不正。

现行城管制度最大的失误是“与小商贩为敌”。

众所周知，作为城管管理对象的小商贩，主要是失地农民、城市下岗失业人员、小菜农、小果民等弱势群体，他们对自身是维持生计，对社会是繁荣了农贸经济，他们是“为人民服务”、“构建和谐社会”中的“人民”的重要组成部分，理所当然应当成为各级人民政府服务的对象。

但是，在以追求创建“国家级”、“省级”等城市管理者的长官意志下，各地却纷纷出台了“与小商贩为敌”的政策。

政府一方面无法保障公民充分就业，也无法为绝大多数人口提供最基本的社会保障，但另一方面却用城管制度禁止处于社会底层的公民沿街设摊、自谋生计，可以看出，“为人民服务”、“人民群众利益至上”在这里仅仅成了口惠而实不至的口号，“人民”这一神圣的概念在实践中被严重虚化。

3、法的秩序观念淡薄。

城管制度在具体实践中涉及到对公民基本权利进行限制甚至剥夺，根据法律保留的原则，应当通过全国人大至少必须通过全国人大常委会统一的立法来规范，但遗憾的是到目前为止在“相对集中行政处罚权”领域尚未有全国统一的立法。

（二）城管公务活动暴力化，直接原因地方保护主义促使权力的不受约束。

1、城管权力不受约束。

首先，从地方城管政策规范层面上看，由于至今尚未出台全国统一的法律，各地城管执法的直接依据是各地方政府制定的“政府令”。

这些“政府令”立法层次之低估且不论，而且普遍地具有以下非理性的特征：以规定罚款内容的实体性规范为主体、执法程序及执法监督内容严重缺位、立法技术极其粗糙、赋予城管部门的自由裁量权无边际。

其次，地方城管人员素质上看，当前在各地的城管部门中，相当一部分“执法队员”是根本不具备法律知识以及城管执法所涉及的工商、税务、环保等领域专业知识的社会招募人员，由于“人情”、“关系”的影响，导致进人把关不严，甚至很多品行恶劣的人都混迹于城管队伍之中，加之由于不是正式编制内的公务员，有的地方“执法经费”无保障甚至还要靠“自筹”，地方政府下达的“罚款指标任务”等，遂导致执法质的变坏。

2、作为城市“管理者”的官员的权大于法,其权力不受约束。

改革开放至今，由于政治体制改革严重滞后于经济体制改革，制度性约束的缺位使行政权力处于一种极度扩张的状态。

作为城市“管理者”政府官员，千方百计考虑的是“政绩工程”“形象工程”。

城管成了政府官员为哄上而捞城市形象政绩的工具。

（三）城管公务活动暴力化，折射出法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制存在缺陷
1、立法机制存在缺陷。

地方许多城管制度的诞生并未经过系统的、周密的学术论证，亦无社会各界充分参与的讨论。

就分这管的城管的政府办公室草草行文，从来没有举行过听证会，听取小商小贩的声音。

这种政策的出台符合民意吗？
2、地方人大常委会受当地“管理者”左右，监督机制缺陷。

从省到县，人大负责人与党的负责人合而为一，那么这种人大制度没有真正独立出来，那么地方许多法律法规、条例、地方政策等的制定都要受到本地党政负责的干预。

地方的人大监督制度名存实亡，地方城管立法也不能独善其身。

3、法律和政策执行过程中缺乏必要的反馈和纠错机制。

二、通过革新体制，走出城管制度的困境
改革开放以来，国家和政府作为有组织的力量在推动变革的过程中起着支配性作用。

因此，在社会转型的过程中，公共权力无形之手无处不在。

城管制度正是在此过程中，由于计划经济时代的单位和街道委会体制失灵之后，形成的一种权力行使便捷化的替代性机制，其本质上是基于传统的“单位人”思维而产生的，与现代“自由人”社会理念背道而驰。

（一）旗帜鲜明地树立以人为本，构建和谐社会的执政理念
1、正确把握社会发展价值观。

在现代社会中，社会发展的价值有很多，效率、秩序的价值并不必然高于公平、正义、自由、人权等价值，树立弱势群体的生存权永远高于城市的市容市貌，高于领导的“面子”的观念。

2、地方政府牢固树立为人民的服务的目标。

当前，我国建设“服务型政府”正是顺应了这一世界性潮流。

为实现该目标，在权力与权利的关系上，必须充分认识到权力来源于权利并服务于权利。

多运用经济手段而不是强制性手段来管理市容。

3、公正执法，取信于民，重塑合法性观念。

首先，去除那种简单、片面的追求经济增长作为执政合法性来源的认识。

学者认为，所谓合法性是“统治者与被统治者关系的评价。

它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。

它是对统治权力的认可。

”要牢固树立落实科学发展观，依法治国，确保人民的权利不受侵犯。

其次，政府守法以身作则，取信于民。

在人民与国家的关系上，国家是手段、人民才是目的，人民守法不是法治国家的特色，政府守法才是法治的精神。

第三，要正确认识法的作用，避免单纯的压制性社会治理。

（二）制约地方政府滥用权力
对于权力，来于人民，也有服务人民，权力是官员容易滋生腐败的工具，所以必须做到：
1、避免权力过于集中。

当代中国腐败现象日益突出的根源还是在于权力的过于集中。

改变权力过于集中，必须依靠政治体制改革，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。

2、真正实现立法公正。

马克思曾经深刻地指出，“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际的幻想！既然法律是自私自利的，那么大公无私的判决就没有什么意义。

”
3、培育健全我国的市民社会。

当前，我国市民社会建设应围绕实现从压制型到自治型治理转变的目标进行，具体而言包括：1.应当放松《社会团体登记管理条例》中对结社自由的减少限制，切实保障公民的结社自由；2.真正地保障新闻自由；3.加快发展，繁荣经济，更好地为人民服务，不断提高市民的素质。

参考文献
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2014年4月15日。