浅析理性官僚制与中国行政体制改革的路径选择

收稿日期：2010-04-22作者简介：沈燕，女，河南信阳人，河南财政税务高等专科学校讲师，研究方向：中国特色社会主义理论。

浅析理性官僚制与中国行政体制改革的路径选择沈燕（河南财政税务高等专科学校，河南郑州450002）摘要：作为在近现代社会中占支配地位的组织理论范式，韦伯的官僚制以其理性化的精神内核在西方工业化时代取得了极大的成功。

然而在激烈的社会变迁中，理性官僚制陷入了理论和实践的双重困境。

通过对其面临的困境进行反思，我们不难发现，这一理论蕴涵的理性精神、法治意识以及科学化的设计思路，对处于转型期的中国行政体制改革具有重要借鉴意义。

关键词：理性官僚制；反思与完善；行政体制改革中图分类号：D630文献标识码：A 文章编号：1671-2862（2010）03-0011-02第23卷第3期2010年7月河南广播电视大学学报Journal of Henan Radio ＆TV UniversityVol．23，No．3Jul ．2010一、韦伯的理性官僚制及其基本特征在韦伯之前，人们主要把官僚制看成一种与君主制、贵族制和民主制相对立的政府形式，这种政府形式的权力不是掌握在一个特定的社会阶层手中，也不是掌握在一般公众手中，而是掌握在官员手中。

此时的学者将“官僚制”看成是一种过分由官员控制的并趋向于损害公民普遍自由的政体形式，而真正从组织管理的角度来系统分析“官僚制”则要从马克斯·韦伯开始算起。

在韦伯看来，任何组织都必须有某种形式的权威作为基础，适当的权威可以避免混乱，带来秩序，缺乏这种权威的组织就无法实现组织目标。

［1］根据历史上支配社会行为方式的不同权威，韦伯划分出三种统治类型：传统型统治、克里斯玛型统治和法理型统治。

经过对比分析，韦伯指出，传统型统治和克里斯玛型统治是非理性的统治形式，只有法理型统治才兼具合法性与合理性的特征。

韦伯对官僚制的研究主要集中在对“理性化”的论述上，理性化因此成为韦伯官僚制理论区别于传统官僚制理论的主要特征。

韦伯经过进一步的分析论证，认为“理性官僚制是法理型统治最纯粹、最典型的方式”。

［2］理性官僚制的主要特征在于：一是法理化———权威来自于根据法律所制定的规章制度，官员的职能由法规严格加以规定，官员服从于纪律和控制；二是等级化———组织内部的权力自上而下地排列成等级体系，下级机关在上级机关的控制和监督之下；三是非人格化———官僚制将组织成员与私人生活严格区分开，官员在非人格性职责方面服从权威；四是专业化———行政组织进行明确分工，组织内部的岗位根据组织本身的需要由相应的专业人才来担任，并依靠专业知识进行组织管理。

韦伯认为，社会各领域的组织不可能同时都满足上述特征，而这些特征又确实存在于各种组织之中。

理性官僚制是一种理想类型的组织，是法理型统治这种理想类型之下的理想组织形式，“它是对人类行使支配的已知方式中，最为理性者。

在明确性、稳定性、纪律严格性方面，它比其他的组织形式都优越。

”［3］二、韦伯官僚制面临的困境韦伯的官僚制理论充分体现了对理性化的规范性统治与管理体制的选择与追求，它不仅符合工业化大生产条件下行政日益复杂的要求，而且理性精神及效率原则与资本主义的发展要求相符合。

资本主义工业社会的发展成功构造了官僚制这种政府管理形式，而官僚制也有效地推动了资本主义社会的发展进步。

然而，进入20世纪70年代以来，以信息技术为基础的新文明改变了原有的政治、经济和社会运行模式，知识和信息成为促进社会发展的主要因素。

这些变化使得韦伯官僚制中过度强调法律化、等级化、非人格化等原则导致的问题引起了人们的关注。

在快速的社会变迁中，官僚制理论的缺陷逐渐凸显，受到了广泛的质疑和批评，陷入了理论和实践的双重困境。

在理论方面，西方学者对官僚制的批判可以集中概括为三点：其一，持批评观点的人们从官僚制自身的悖论出发，指出理性官僚制会抑制组织的创造性，导致组织的低效率；其二，官僚制影响民主化进程。

官僚组织是拥有政治权力的机构，其权力的无限膨胀是实现民主化的最大障碍；其三，官僚制对个性的压抑。

官僚制因其严格的纪律和僵化的规则程序对人的个性发展造成了压制。

除了理论界的口诛笔伐，20世纪80年代以来，改革官僚制几乎成为西方发达国家公共行政改革的主要潮流。

兴起于这一时期的“新公共管理运动”主张用企业家精神来改革公共组织，借以克服官僚主义，提高行政效率。

一时间，理性官僚制在信息化社会的合理性受到了广泛质疑，成为一些人心目中低效率的管理模式。

“官僚过时论”、“官僚失效论”、“摒弃官僚制”等呼声在西方发达国家蔓延开来。

不可否认，学术界和新公共管理实践所诟病的理性官僚制的弊端，的确在许多组织中客观地存在着。

然而事实证明，这些批评和质疑并没有对理性官僚制组织结构和运作逻辑构11··成根本性的挑战，社会生活的变迁并没有使理性官僚制在整体上丧失存在的合理性。

就西方发达国家行政改革的目的和措施而言，其本质是按照韦伯官僚制理论的理性化、技术化思路对公共行政体制进行修补和矫正的工作，其根本目的是为了使理性官僚制能更好地适应信息社会的现实。

因此，我们可以认为，西方行政改革对官僚制的批判，只是作为一种植入新观念的手段，并不是为了摒弃理性官僚制，而是在社会环境与行政组织文化之间进行调试和平衡的过程，是一种实现政府管理方式现代化的渐进式改革过程。

三、理性官僚制对于中国行政组织建设的价值分析1.理性官僚制与中国的行政生态环境相符合行政生态学认为，一个国家采取什么样的社会管理模式，首先是由该社会的整体发展水平及其政治文化背景决定的。

我国的行政生态环境可以用“三个并存”来概括：经济上，工业化与信息化并存；政治上，传统政治与现代政治并存；社会形态上，城乡二元结构并存。

除了“三个并存”的基本环境，我国现阶段的社会发展呈现出社会转型与体制转轨并进的特点：其一是从农业的、乡村的、封闭半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转变；其二是从高度集中的计划经济体制向市场经济体制的转轨。

［4］在这样的行政生态环境下，政府管理体制在权威理性化和结构功能化方面发展的还不充分，法律的最高权威还未真正确定，亟须建立适应现代化、工业化进程的政府管理体制。

因此，发展成熟于资本主义工业化阶段的理性官僚制与我国行政生态环境的基本特点相符合，具有重要的借鉴意义。

2.理性官僚制对中国行政体制改革具有指导意义中国经历了两千多年的封建社会，在这一漫长的历史进程中形成了传统官僚制的模式。

传统官僚制是以儒家文化为核心，强调伦理和人身依附关系的“世袭官僚制”，与理性官僚制有着根本的区别。

社会主义制度建立以后，尤其是改革开放以来，中国进行了一系列的行政体制改革，但是行政体制的成熟度还远远不够。

这种不成熟集中表现为行政的人格化倾向和组织活动的非理性，出现家长制作风犹存、法制建设滞后、现代契约观念淡薄等诸多问题。

对照理性官僚制的基本要求，考察中国当前的经济社会发展状况，理性官僚制在我国不是“太多”，而是“太少”。

由此我们可以看出，理性官僚制的理论范式能够为我国当前公共行政管理体制中的诸多问题提供合理的解释和有力的说明，能够为目前存在的诸多问题提供解决之道。

四、借鉴与完善：建立符合国情的现代理性官僚制就我国当前行政改革的实践而言，应该吸取理性官僚制的理论范式和西方国家的行政改革实践，结合我国实际，应建立以理性、法治和效率为核心的公共管理新体制。

具体而言，现阶段应该重点做好以下工作：1.加强制度建设，实现组织机构和管理体制的现代化结合十七大报告中关于“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的基本要求，加强制度建设，完善行政管理体制。

建立严密分工、统一命令、权责明确的组织规章制度，逐步克服目前存在的组织设置随意、行政成本高、办事效率低等问题；完善行政问责制，确保行政首长权责统一，消除传统家长制等人治思想的负面影响；加强听证制度建设，逐步引入决策过程的专家咨询和公众参与模式，促进决策的科学化。

不断探索“决策、执行、监督三权分立”的相关制度建设，实现行政管理绩效最大化；在此基础上，汲取西方国家在“新公共管理运动”所倡导的企业家精神，有甄别性地借鉴西方发达国家所采用的政府治理工具，推动中国行政管理实践的现代化。

2.加强组织文化建设，树立尊重理性和契约的价值观在制度建设的基础上，强化韦伯官僚制所倡导的“理性精神”，逐步构建在理性精神支配下的法治观念和契约精神，树立尊重理性和秩序的价值观，为政府管理活动的顺利开展创造良好的文化氛围。

为此，我们应从政府组织文化的四个层面着手：创造政府组织的共同价值观念体系，培养以人为本、科学发展的管理理念；完善共同的行为准则和规章制度，规范组织成员的行政行为，依制办事；整合领导资源和其他现代科技资源，实现公共资源的优化配置和有效利用；转变执政方式，加强执政能力建设，重塑政府良好形象。

与此同时，注重培养行政官员的服务意识和公共精神，使其树立正确的权力观和政绩观。

通过开展培训等方式使理性精神和法治观念内化为行政组织的价值取向和行动指南，建设积极而又不失理性的组织文化。

可以说，建设和完善中国特色的行政组织文化对于转型期的中国而言具有学术和实践的双重意义。

3.加强公务员队伍建设，推动人事管理方式的发展创新公务员队伍是开展行政管理活动的主体，其素质的高低将直接影响政府进行公共管理的质量好坏和水平高低。

在当前经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益结构深刻调整、思想观念深刻变化的大背景下，建设高素质的公务员队伍显得尤为迫切。

因此，应该尽快完善我国的公务员制度，严格执行《公务员法》的相关规定，加强配套制度建设。

通过制度建设来确定规范的公务员职位分类制度和以职位分类制度为基础的考试、录用、考核、晋升等各项具体制度，促进公务员队伍的专业化和技术化，树立知识和专业的权威。

除此之外，积极用现代人力资源管理的理论来促进人事管理方式和手段的创新，树立以人为本的管理理念。

通过创新管理方式，做好选人、育人、用人各个阶段的工作，切实挖掘现有潜力，提高公务员的整体素质，为向社会大众提供更好的公共服务打下坚实的人才基础。

客观地讲，理性官僚制只是确立了现代公共行政最为一般的结构性特征，而不是提供了组织运作的详尽规定，它为我们的分析提供了一个有用的起点而不是一个最终的归宿点。

中国的公共行政改革任重而道远，我们应该抱着宽容和辩证的态度来反思理性官僚制，积极借鉴人类在解决社会问题、实现自身发展过程中所创造的智慧和文明，立足中国实际，探索符合国情的公共管理体制。

我们有理由相信：经过不懈的努力和探索，一个理性的、法治的、高绩效的政府管理体制能够得到建立和发展。

参考文献：［1］张康之．寻找公共行政的伦理视角［M］.北京：中国人民大学出版社，2002：38．［2］［德］马克斯·韦伯．经济与社会［M］.上海：商务印书馆，1997：245．［3］［德］马克斯·韦伯．康乐译.支配的类型［M］.南宁：广西师范大学出版社，2004：22．［4］郑杭生．社会学概论新修［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：238．12··。