成本快速上升背景下农业补贴政策建议

成本快速上升背景下农业补贴政策建议王为农种种迹象表明，我国农业已进入到一个“高成本”①时代。

实现农业生产②持续稳定，确保国家粮食安全，需要依靠更多的物质投入，特别是石油为原料的化肥等物质投入。

现在面临的基本态势是，全球石油需求量日益扩大，国际油价高位运行，“输入型通胀”引发国内包括以石油为原料的农资产品价格水涨船高。

在此情况下，政府应对农业生产成本上升构建农业财政补贴政策框架、核心层和关键面，就成为保障粮食等基础农产品基本立足于国内、实现稳定供给的重要刚性条件。

一、农业补贴主旨思路农业补贴是一项复杂的涉及方方面面的系统工程，确定好政府财政补贴的主要框架，关乎食品安全、社会稳定和生态功能等重大基本面。

特别是在高成本背景下，设计我国农业补贴政策框架思路，至少要包含以下基本点：一是综合观点。

农业补贴政策不但要从经济发展方面考虑，还必须从政治、外交、贸易等方面考虑，从获得国际粮食进口难度加大考虑。

二是全球观点。

全球经济一体化趋势，突显出粮食的战略资源地位，一国粮食问题的解决更多地要置于国际化市场中，置于世界经济、政治框架中，而本国高成本下的农业补贴政策，正是提升本国在全球经济、政治框架中地位的有力支撑。

三是全局观点。

高成本下的农业补贴政策，除了体现中央政府的主体作用，还必须体现地方政府的重要作用，建立实现补贴目标的中央和地方两级农业补贴运行体制。

四是替代观点。

农业补贴政策绝非是政府在高成本下获取粮食等基础农产品、增加生产者收入的唯一因素，还必须充分考虑其他途径和办法，其中包括市场价格的重要作用和导向效应。

五是动态观点。

农业补贴不能成为固定不变的补贴，必须根据目标需要、粮食生产资料价格以及生产成本变化，进行相应的调整。

未来一个时期，我国政府财政补贴总量规模和结构方向，应基本聚焦于成本上升背景下实现国家粮食安全目标的首位需要上。

在此情况下提出的补贴主旨思路是：坚持用科学发展观统领农业补贴工作全局，以应对成本快速上升，提高补贴政策针对性、直通性、时效性为目标；以建立科学合理、稳定持续、预警测度③、联动运行的特别保障补贴为核心；以扩大中央财政转移支付专项规模，增强政府成本型财政干预力度，保持补贴增长幅度快于成本增长幅度为基点；以提高粮食比较效益，激励生产者维持并扩大生产性要素需求与投入为突破口。

按照有所为有所不为原则，集中高效使用财政补贴资源，优先满足粮食等基础农产品持续发展需要。

建立“三省”（主产省、主销省、平衡省）间横向跨区域以财力换粮食、以资金换资源的利益分配与定向补偿合作模式。

统筹安排因地制宜规划编制重点突出、资源节约、直接受益、操作简便的补贴实施路线和方案。

努力形成走我国特色农业现代化道路④基础上的、补贴粮食生产的成本型补贴政策的长效机制和运行框架。

未来发展中，高成本下政府农业补贴政策至少应该考虑：第一，我国的综合国力和中央财政转移支付的能力；第二，国家实施专项农业补贴和干预的强度；第三，中央和省两级财政转移支付的持久性；第四，农业补贴和其他手段综合配套使用的效果；第五，政府保持实现增产目标和其他目标之间的顺畅转换。

新的农业补贴政策思路明确提出，应对高成本时期政府财政转移支付规模，农业干预措施强弱，不是一个静态不变的简单数量集合，而是根据成本变化和目标需求变化而动态调整的一揽子方案组合。

除了在一个时点内获取最大现实数量的基础农产品9以外，更需要在一个时段内，把提高具有较强现实与潜在基础农产品产出的综合能力，作为生产成本上升背景下的农业补贴政策的主要指向。

政府始终致力把握和确定的应该是，高成本下为了满足国家粮食安全战略需要而制定的农业补贴政策的变数状态及其实施效果，是否能够达到预期目的，并且根据生产成本变化趋势，完善修正相关的补贴政策核心层和主体框架。

二、农业补贴政策的框架设计根据我国农业发展需要，确定我国高成本下农业补贴政策的总体框架安排是：正视我国粮食生产进入高成本阶段的客观现实，提高政府综合运用补贴政策的水平；逐步完善成本型财政补贴基本面，构建成本要素专项补贴为主体、综合性补贴和不固定补贴为支撑的格局；积极调整财政补贴方向，修改完善补贴依据，逐步优化补贴结构，合理确定补贴范围，突出重点补贴领域；在实际运作中，注意体现补贴政策普遍价值，强调发挥补贴政策特殊价值；集中财力倾斜补贴粮食核心区，包括粮食主产省、产粮大县、规模化农场和种植业大户生产，适度补贴粮食生产后备区；加快完善政府补贴粮食生产与保护生产者利益的政策工具，构建稳定的中央和省两级政府宏观干预政策体系和补贴系统。

这一总体框架将主要围绕实现粮食等基础农产品持续增长、确保国家粮食安全的第一目标展开，包含了建设法规、完善机制、发展生产、增加收入等战略性、综合性诸方面，突出了高成本时期中央和省两级财政转移支付框架设计的主要着力点和主要指向，明确了要在最大限度补贴粮食主产地区在高成本下发展粮食生产的同时，鼓励和引导非主产区生产者发展粮食生产的积极性。

推动政府和生产者有效配置资源，保证在高投入高成本中生产粮食等基础农产品的持续性、稳定性和安全性。

（一）在补贴规模上，要在国家综合国力逐步增强的基础上，逐年提高“两个”比重——提高农业补贴占全部财政收入的比重，提高成本型专项补贴占全部农业补贴的比重目前，我国农业补贴总量规模和我国综合国力的提升相比，和农业发达国家农业补贴相比，仍显得十分不足。

特别是农资综合补贴的专项总量规模，还不能完全抵消农资价格的上涨，补贴的力度还不够，没有完全达到激励生产者增加投入的目的。

据资料显示，2005年美国⑤、欧盟和日本补贴分别占财政收入的20%、34%和58%，同期我国只有6%。

2008年我国各项农业补贴合计1028亿元，也才只有财政收入的6%，补贴的空间依然很大。

因此，要扩大补贴规模，把水稻、玉米、小麦等良种补贴尽快扩展到所有优势主产区。

把农机具购置补贴实施范围扩展到全国所有县份，并针对我国水资源短缺的实际情况，将旱作节水灌溉机械列入农机具购置补贴的目录。

设立针对农业保险和农产品购销的专项补贴。

通过对农业保险给予经费补贴，促进农业保险试点尽快在全国范围推开，建立农业保险与灾害救助相结合的农业风险抵御机制。

要对销区的企业到主产区收购粮食给予运费补贴，或者对于主产区粮食购销企业采取分品种、分级别收购、储存给予一定的补贴，促进主产区粮食生产实现高产、优质、高效。

（二）在补贴资金上，主要依靠中央财政转移支付，地方财政转移支付进行辅助配套根据确保国家粮食安全的总体要求，中央负责粮食等基础农产品供需平衡，确保国家层面的粮食安全；地方实行粮食省长负责制，负责本地基础农产品供需平衡。

相应的中央财政转移支付，主要用于确保国家粮食安全需要的专项补贴，包括和基础农产品生产、主要粮食品种获取以及主要粮食产区增产相关的补贴。

中央财政转移支付将在财政部门现有补贴资源整合集中的基础上，设立专门账户，实行自上而下的管理。

特别需要突出与粮食生产资料价格变动相关、确保基础农产品投入品需要的补贴，如化肥、农药、农用柴油购买补贴等。

地方财政转移支付，主要用于中央财政转移支付配套，完成国家粮食生产任务，落实粮食省长负责制，以及鼓励和补贴本地基础农产品生产发展和维持生产者收益的专项补贴。

包括农业机械化适用产品补贴、农业产业化推进补贴、适宜生产技术补贴等。

地方政府财政负有对省级基础农产品生产和生产者收益转移支付的责任，并根据中央财政转移支付和承担任务，配套建立省级财政转移支付专用账户。

（三）在补贴方式上，采取经常性（一般性）补贴为主与应急性（专项性）补贴为辅的方式10经常性补贴，即根据每年粮食生产基本情况，资源投入和消耗情况，成本上升趋势，全面分析粮食等投入产出水平变化，确定政府农业补贴总量规模、结构、范围、方式等主要项目，并在一个较长时间内保持基本不变的补贴，具有普遍性、稳定性、综合性特点。

根据我国实际情况，经常性补贴期限应与国民经济发展规划、政府机构负责人任期和生产者土地最低承包期要求相匹配，以5年为一个补贴周期，中途不打“补丁”，5年以后根据具体情况变化进行补贴方案的调整和修正，包括基础农产品供需状况，生产投入品的价格及其成本变化，生产者收益需求，技术进步及应用，国际农产品市场变化和竞争力需要等。

应急性补贴，即根据生产期粮食生产投入品价格变化，农业各种自然灾害发生频率和损失，农产品市场价格波动等特殊情况时进行的短期性补贴，具有专门性、临时性、单一性特点。

应急性补贴以6个月到1年为期，根据当年发生的应急情况，随时出台和执行应急补贴，防止出现粮食等基础农产品和生产者收益的剧烈波动。

应急性补贴总量不宜过大，以适度补贴为限。

一旦补贴效果显现并稳定，即停止补贴，不转为固定性补贴。

（四）在补贴依据上，按照实际种植面积和提交商品量补贴相结合的粮补挂钩办法我国农业补贴的发放，要根据确保粮食安全和满足经济建设需求，确定一个基础农产品种植面积和商品量为测度参照标准的基准数量指标来进行补贴。

这一补贴依据设定应当考虑《国家粮食安全中长期规划纲要》要求的两个基本指标，即我国粮食生产的种植面积大于等于15.5亿亩(10333万公顷)，三大谷物产量大于等于4.75亿吨的水平。

在这个框架下，更加科学合理地以生产者实际种植面积和提供商品农产品数量为补贴发放依据。

按照实际种植面积补贴，即按照生产者连续三年的种植面积计算（包括复种面积）补贴。

而按照商品农产品数量补贴，则应该是按照生产者连续三年提交的商品农产品数量计算补贴。

特别是粮食生产资料投入品的综合性补贴，更要按照生产者实际种植面积和商品量发放。

“多种多补，多交多得”。

（五）在补贴区域上，突出主产区重点倾斜补贴，兼顾一般非主产区应有补贴从保障粮食安全的长远角度出发，按照《国家粮食中长期安全规划纲要》要求，加大中央对粮食主产区（核心区）的补贴力度，充分发挥粮食主产区、优势产区（主产区的产出比较指数98.38，平衡区56.13，主销区55.73⑥），特别是发挥东北、冀鲁豫、长江中下游地区的增产作用（东北地区产出比较指数81.26，黄淮海地区85.13，长江中游地区82.68⑦），确保这些地区能够得到更多的中央财政转移支付和更大的政府干预力度。

加快形成现实产量大、增产潜力高、商品售量多、产品质量好的重点干预地区，不断增强基础农产品的综合生产能力；其中在东北地区和中部一些粮食主产区，优质专用品种主产区，要增加中央财政转移支付的总规模，加大财政补贴力度，并适度调整地方财政的配套比例。

要提高粮食主销区内部的局部主产区生产能力建设，强化主销区和平衡区在确保我国粮食安全中的重要责任和压力释放作用。

在农业基础设施建设、农田水利工程等改善生产条件方面，给予必要的中央财政转移支付，帮助这些主产地区尽快形成稳定的增产能力。