从地方政府或有债务的形成机理谈财政风险的防范

导致的地方政府或有债务 #
对认识财政风险有一定的作用$ 但 缺 乏 内 在 的 联 系$ 无 法 形 成 一 个 对 财 政 风 险 的整体性认识 # 单纯从某一个方面出发 是 不 够 的$如 研 究 债 务 风 险$仅 仅 就 债 务 论 债 务 没 有 意 义$ 必 须 把 它 和 清 偿 债 务 的资源联系起来 # 而且 $ 不仅仅是借债才 会 形 成 债 务$拖 欠 的 款 项 $应 办 而 没 有 办 的事务 $ 实际上都构成债务 # 债务是未来 的 支 出 成 本$反 映 的 是 未 来 的 支 出 压 力 # 因此 % 财政风险应是造成支付危机的可 能性 % 或者说政府拥有的公共资源不足 以 履 行 其 应 承 担 的 支 出 责 任 和 义 务$以 至于经济 $ 社会的稳定与发展受到损害 的一种可能性 # 根据风险的本质属性和地方财政的 运行特征 % 地方财政风险是指地方财政 在运作过程中 % 由于不确定等因素的影 响 % 发生财政资金损失或正常收支困难 的可能性 # 基于这样的考虑和上述地方政府或 有债务形成机理的分析 % 不难发现不同 类型或有债务都会造成或增大地方财政 的支付困难的可能 % 极易形成地方财政 的支付危机 # 地方债务是地方财政风险的主要来
!$ 经济体制所导致的地方政府或有债务
我国正处于由传统的计划体制向市场经济体 制 过 渡 时 期 #旧 的 体 制 已 被 打 破 #新 的 体 制 尚 未 完 全建立 # 这种经济体制特征使我国地方政府债务带 有明显的转轨特征 $ 一方面 %政府职能转变滞后 #政 府行为不尽规范和部分失当是地方或有债务产生 和不断积累的根本原因 $ 另一方面 % 中央政府逐步 下放 的 计 划 & 财 政 & 投 资 & 金 融 & 进 出 口 等 方 面 的 权 限 # 使地方政府获得了前所未有的发展区域经济和 谋取地区利益的权利和能力$ 在强烈的利益驱动 下 # 地方政府必然追求本地区经济的高速增长 $ 在 此过程中 # 由于计划体制下管理经济的惯性作用 # 使 地 方 政 府 在 经 济 工 作 中 的 方 式 &方 法 &手 段 存 在 很多误区 # 不恰当的行政干预最终制约了经济健康 发展的同时 #也产生了大量的或有债务 $
%$ 财政体制所导致的地方政府或有债务
现行的财政体制本身存在着缺陷# 首先是中 央 与 地 方 政 府 财 政 关 系 矛 盾 重 重 #( 分 税 分 权 ) 使 中央与地方政府职能划分不清# 从而导致事权与 支出责任划分不明 & 财权也随之不合理 $ 现行的转 移 支 付 不 规 范 #( 税 收 返 还 ) 方 式 既 大 规 模 向 地 方 转移资金# 使中央与地方政府争夺税收收入而种 下隐患# 又只讲返还数额& 不规定返还资金的投 向 #使 中 央 无 法 控 制 地 方 财 政 投 入 结 构 的 不 合 理 # 增加了结构调整难度 $ 其次是地方财政收支矛盾尖锐$ 财政的分配 权 被 部 门 肢 解 #财 力 分 散 #又 由 于 分 税 制 不 完 善 # 地方财政收入的稳定增长机制还没有真正建立起 来 $ 尤其是财政供养人口的退出机制不健全 # 地方 政 府 资 源 的 配 置 效 率 不 理 想 #调 控 能 力 弱 化 #使 地 方政府或有债务变为现实或直接债务的机率进一 步 增 大 #再 加 上 财 政 法 制 框 架 不 健 全 #地 方 债 务 的 风险性更令人担忧 *
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孙 镟 方 先 明
从结构上看% 首先是债务规模不同级次政府 差别较大 # 债 务 主 要 集 中 在 市 县 两 级 # 有 的 甚 至 主 要集 中 在 乡 级 $ 其 次 是 不 同 地 区 之 间 政 府 或 有 债 务构 成 存 在 较 大 差 异 # 且 与 当 地 的 经 济 发 展 水 平 和市 场 化 程 度 有 直 接 关 系 $ 再 就 是 不 同 项 目 之 间 或有 债 务 的 增 长 速 度 不 同 # 且 与 市 场 化 改 革 的 进
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财经论坛 ()*+特征 程 & 体制转轨密切相关 $ 二 ! 地方政府或有债务形成机理分析
!""# 年 第 $ 期 ! 总 第 %&% 期 "
从 地 方 政 府 或 有 债 务 的 形 成 机 理 谈 财 政 风 险 的 防 范
!""# 年以来 # 在财政政策方面的研究中 # 政府
&$ 有企业运营所导致的地方政府或有债务
我国目前的地方政府与所在地企业的关系是 共 命 运 &共 兴 衰 的 #它 们 利 益 一 致 #休 戚 相 关 $ 因 此 # 地方政府对地方企业爱护有加 $ 虽然国家对国 企改革要实现政企分离# 但地方政府远未达到这 一目标$ 其表现之一就是不仅承担了地方政府借 款的偿债责任# 还连带承担了地方企业债务的偿 还责任$ 这一政府职能的越位行为无疑增大了地 方政府的或有债务规模和风险 $
的隐 性 和 或 有 债 务 越 来 越 受 到 关 注 $ 正 确 认 识 和 估量 隐 性 债 务 和 或 有 债 务 对 于 制 定 和 实 施 财 政 政 策有着重要的意义 $ 地方政府或有债务是在改革开放新形势下 # 在 大力 发 展 社 会 主 义 市 场 经 济 过 程 中 出 现 的 必 然 现 象 # 有其发生和存在的合理性 # 但由于其规模较大 # 涉及面广 # 隐蔽性强 # 因而其负面影响不容忽视 $ 我国地方政府或有债务的现状有以下特征 % 从总量上看% 首先是规模巨大却难以确定数 量 $ 中国地方政府或有债务究竟有多少 # 不仅取决 于对 或 有 债 务 范 围 的 界 定 # 而 且 还 受 到 统 计 数 据 来 源 不 一 致 的 影 响 $ 仅 从 显 性 或 有 债 务 考 察 #福 建 & 山东 & 吉 林 等 地 方 财 政 或 有 债 务 的 规 模 都 超 过 其 当 年 地 方 财 政 可 用 财 力 的 几 倍 甚 至 几 十 倍 #各 省粮 食 企 业 财 务 挂 帐 & 各 级 政 府 在 发 展 经 济 和 社 会文教事 业 & 培 植 财 源 过 程 中 的 财 政 亏 空 & 社 会 保 障基 金 特 别 是 养 老 保 险 基 金 的 支 付 缺 口 都 形 成 了 地方 政 府 或 有 债 务 的 规 模 巨 大 且 增 长 加 快 $ 如 果 再考察隐性或有债务 # 问题必然更加严重 $ 其次是项目众多$ 目前有据可查的地方债务 项目有 % 地 方 企 事 业 单 位 使 用 的 外 国 贷 款 & 国 债 转 贷资 金 & 地 方 政 府 担 保 & 核 实 的 粮 食 企 业 亏 损 挂 帐& 公益性国有企业的救助& 政府性基金收支缺 口 & 地方 金 融 机 构 的 不 良 资 产 & 一 般 竞 争 性 国 有 企 业亏 损 的 债 务 最 后 清 偿 & 对 非 公 共 部 门 债 务 的 清 偿 & 下级政府的财政收支缺口和债务 $ 这其中既有 显性 债 务 也 有 隐 性 债 务 # 有 些 是 政 府 直 接 经 济 行 为引起的 # 如 政 府 贷 款 担 保 形 成 的 或 有 债 务 ’ 有 些 是由 其 他 市 场 主 体 行 为 转 化 而 来 的 # 如 农 村 合 作 基金 会 产 生 的 不 良 贷 款 & 各 种 民 间 非 法 集 资 等 形 成的 或 有 债 务 & 对 地 方 金 融 机 构 的 救 助 以 及 对 地 方公益性国有企业的扶持等 $ 再次是涉及社会各个方面$ 地方政府或有债 务不仅存 在 于 不 同 级 的 政 府 之 间 # 不 同 地 区 之 间 # 而且 项 目 用 途 分 布 也 极 为 分 散 $ 有 的 用 于 政 府 担 保 &政 府 承 诺 ’有 的 用 于 粮 食 保 护 &最 低 养 老 金 支 付’ 有的用于投资和福利# 还有的用于扶持和救 助 $ 从涉及的行为主体看 % 包括政府 & 政府部门 & 地 方金融机构 & 企事业单位 & 职工个人和农民 $ 最后是风险不断增加$ 由于或有债务的概率 具 有 不 确 定 性 #随 机 性 大 &可 控 性 差 #而 现 行 的 预 算制 度 对 政 府 或 有 债 务 既 无 考 核 指 标 也 不 在 预 算 中反映 # 对各种风险的产生孕育了温床 $
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统计与决策
万方数据
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财经论坛 &’()(*+,-*.’*
!""# 年 第 $ 期! 总 第 %&% 期 "
消费’ 经济增长的新引擎
!李明峰
一 ! 大力开发国内市场 $ 劳动力资源 的浪费也是市场资源的浪费 目前最大的浪费是劳动力资源的浪 费 % 这些劳动力没有收入由此造成巨大 的市场资源的浪费 & 而且这种浪费造成 ’’ 巨大劳动力资源对 了另外一种后果 ’ 工作岗位的潜在需求也制约了有消费能 力需求水平的提高和释放 # 首先 % 巨量的 劳动资源处于闲置和半闲置状态 % 在农 村 %有 限 的 人 均 耕 地 $ 其 它 自 然 资 源 $更 重要的是非常虚弱的基层社会组织使大 量劳动力没有完整的工作机会 % 因而这 部分人口收入水平极其低下 % 尽管有很 强的消费要求 % 但没有消费能力 % 不能形 成有效的市场 # 同时 % 有消费能力的人由 于深知劳动力市场长期的供大于求的状 况 % 自然认为工作缺乏保障 % 对未来的收 入没有足够的信心 % 严重制约了其消费 能力的释放 # 曾连续几年物价的低迷 $ 主 要由中低收入人群构成的储蓄的高速增 长就是最好的说明 # 尽管最近以来 % 各种 物价有所回升 % 但这之中主要是国家行 政主导的结果 % 比如说粮食 % 还有大量的 是投资需求和成本上升推动所引起的% 而不是真实的消费需求的结果 # 即使本 应 在 消 费 需 求 表 现 明 显 的 住 房 需 求 %普 遍认为目前也有百分之三十以上是投资 需求带来的 % 摩根士丹利的首席经济学 家罗奇甚至认为高达百分之五十以上# 不是真实的消费需求支撑的经济增长是 不能持久的 % 也是危险的 % 不管从经济上 还是政治上 # 笔者认为当务之急是提高占百分之 七十人口的中低阶层的收入水平 # 我国 鼓励一部份人先富起来 % 有两方面考虑 # 首先 % 希望富豪们能加大积累继而增加 投资 % 从而发展经济 % 这点尤其在生产能 力不足时显得尤为重要 $ 实际效果是非 常明显的 % 改革开放十几年 % 民营经济的 迅速发展 $ 生产能力的跳跃式提高 $ 社会 商品极大地丰富起来 # 其次 % 在消费上也 是有所要求的 % 希望通过这些富裕的人 员 加 大 消 费 %从 而 促 进 生 产 %增 加 就 业 % 提高更多人的收入 % 然而更大规模的增 加 消 费 $生 产 $就 业 %但 这 一 传 导 机 制 发 挥的效率显然并不理想 # 富裕和贫穷阶 层似乎各自逼向两极 % 这是危险的 # 富裕 阶层财富积累呈几何递增 % 处于暴富状 态 % 财富大量积淀甚至于流入国外 % 不能 发挥消费的促进作用 % 影响了政策的效 果充分发挥 % 在牺牲了社会资源和环境 后对社会的贡献并不理想 # 而贫困阶层 因为就业能力和收入水平低下 % 完全无 力消费 # 结果是整个市场资源的开发阻 碍了经济的发展 # 意识 $ 政策 $ 地域和客观条件的差 异 %形 成 了 东 部 $中 部 $西 部 经 济 发 展 和