我国地方政府债务风险问题的研究

二 、 方政 府规避 债务 风险 的几点 建议 地
１ 改革和 完善相 关体 制 、
由于 目前关于 地方 政府债务 规 模的统 计 口径不统 一 ， 方数 据 官 不 明确且 缺 乏 ， 因此 ， 仅 对政 府 部 门研 究 报告 、 刊 杂 志、 络 本文 期 网 信 息所 提供 的一些 数据 进行整 理 ， 地方 政府债 务规模 情况 进行 了 就 初步估 算 。 １９ ９４年以来 ， 国财 税体 制 改 革 有 力地 缓 解 了 中央 财 政 紧 张 我 的老 问题 ， 地方 政府过 度举 债 的新 问题 却逐步 显现 。我 国对 地方 但 政府 债务规 模的 估计 最早 始 于 ２０ ０４年 ， 院 发 展研 究 中 心宏 观 国务 经济 部地 方债务 课 题 组报 告 《 于 中 国 的地 方债 务 问 题 及 其对 策 关 思考 》 的统计 显示 ， ０ 地方政 府债 务 至少 在 １ ２ ４年 ０ 万亿 以上 。若加 上全 国市县 乡 三级地 方政府 的债务 粗略 估计将 达 到 ２ ５ 亿左 右。 ．万 ２０ 财政部 财政 科 学研 究 所 对 地 方政 府 债 务 进 行 了 测算 ， ０７年 结果 为 ２０ ０７年我 国地方 债务总 余额 达到 了 ４ ９ 元 。特别 要 提 １５ 亿 １ 到在当年地区抽样调查中陕西省债务总额达到 １７ 亿元 ， ２２ 相当于 其 当年 Ｇ Ｐ的 ２ ．％ ， 中 ， 接 债 务 ８６亿 元 ， 债 务 总 额 的 Ｄ ３２ 其 直 ８ 占 ６ ．％ ； 保 债务 ３５亿 元 ， 债务 总 额 的 ２ ．％ ； ９７ 担 ４ 占 ７ １ 政策 性 挂 账 约 ４ 亿元 ， ０ 占债务 总额 的 ３２ Ｏ ．％ ２０ ０９年一 些调研 报 告对 我 国 地 方政 府 债 务规 模 进 行 了 估 计 。 其中， 高盛报 告估计 ， 至 ２０ 年底 政府 总 负债 为 １． 亿 ， 占 截 ０９ ５７万 约 ２０ ０９年 Ｇ Ｐ的 ４ ％。安邦 集 团研究报 告估 计 ， ０ 末地 方 负债 Ｄ ８ ２ ９年 ０ 总 额至 少达 到 ７４ ．３万亿 。中金 公 司研 究报 告 估计 ，０９年 末地 方 ２０ 政 府 融资平 台贷 款余额约 为 ７ ２万亿 ， 中 ，０９年 净 新增 约 ３ ． 其 ２０ 万 亿 。此外 ， 上海申银 万 国研 究报 告 估计 ， 国 地 方省 级 层面 的 政府 我 债务 ２０ ０９年末大 约 在 ９５万 亿左 右 。２ １ ６月 ２ ． ００年 ３日在 第十 一 届全 国人 民代 表 大会 《 关于 ２０ 度 中央 预 算 执行 和 其他 财 政 收 ０９年 支 的审计 工作报 告》 审计署 抽样 调查 了 １ 个 省 、６个 市和 ３ 中 ８ １ ６个
２ 地 方政 府债务 管理体 系及 风险 意识 需加 强 、
加强 地方 政 府 债务 管理 体 系 及风 险 意 识 ， 是 要 建 立 一 一 权 责一 利 ” “ 与 借一 用一还 统一 的债务 管 理体 制 ； 是严 格管 理 举 相 二
５ ８一
《 新西部） ｏ ２２ ￣ １ ．０期
３ 地 方政府 债务 的特 点 、
（ ） 模庞 大 、 １规 增长 迅 速 。近 年 来 ， 各级 政 府 债 务 普 遍 增加 较 快， 呈整体 扩张态 势 ， 上文 中我们 可 以清楚 地看到 ， 从 政府 债务 规模 ２０ 年 约为 ２５万 亿 ，０７年 约 ４万亿 ，０９年约 １ ０４ ． ２０ ２０ ０万亿 是 ２０ ０４ 年 的 ４倍 ，０７年 的 ２ ５ 。２ １ 之 后 的债 务规 模 更是 逐 年 增 ２０ ．倍 ００年 加， 可见其 增长 速度是 非 常惊人 的。 （ ） 债 能力低 ， 率高 。负债 运 行 的县 乡基 层 政 府一 般 经 ２偿 违约 济基础薄弱 ， 还债缺乏经济支撑。一方面 ， 各种达标升级 、 形象工程 导 致债务 持续 增长 ； 方面 ， 另一 因为债 务不 能按期 偿还 ， 不 断堆 本息 积 ， 致市场 融资 能力下 降 ， 能 力 日益 恶 化 。地 方债 务 资金 使 导 还债 用与管 理的 混乱 ， 也弱化 了财 政偿债 能力 。 （ ） 蔽性 强 ， 主体 多元化 。各级 政府 在 举 债 问题 上大 都 ３隐 债务 巧借名 目 ， 遮掩掩 ， 遮 加上 缺乏 必要 的信息 披露机 制故 透明 度极 差 。 审计 结果 中有大 量监 管之外 的隐 性债务 尚未 统计在 内 ， 隐 性 债 这些 务缺 乏相应 监管 ， 风险处 于 失控 状 态 ， 旦 出现 问题 则 仍需 地 方 财 一 政买 单。 此外 ， 国地方政 府 主要 是 以 借款 、 保 、 帐等 形 式 向 我 担 挂 各种 融资平 台借 款 ， 款形 式多样 化。很 多政 府部 门都有 举债 的 权 借 利， 造成多 头管理 ， 不清 ， 以监管 的混乱 局面化 管理 、 加
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挑 战性 。希望 本文能 够对 陕 西省 寻 求解 决 政 府债 务 风险 难 题 的出 路有 所启 示 ， 而有 的放矢 地 采 取有 力 措施 规 避 风险 ， 证 陕西 省 从 保 财 政安 全运行 。 【 参考 文献 】 ［ ］ 邸晶 鑫． １ 化解 地 方政府债 务 风 险的政 策选择 ［］ 国家行 Ｊ．
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债审 批 ； 三是从 严控 制地 方 政府 债 务 规模 ， 如规 定 地方 政 府 债务 占 Ｇ Ｐ的比 重 ； Ｄ 四是加 强政 府性债 务 归 口 管理 ， 备 专 门 的机构 和 管 配 理人 员 制定政 府性 债务 会计 核算 制度 ， 债务 管理基 础 ； 五 ， 夯实 第 建 立有 效 的地方 政府 债务风 险 预警 系统 ， 踪 、 控 地方 政 府 经济 运 跟 监 行情 况 ， 测 并评估 风险 等级 ， 时发 出债务 危机信 号 ， 地 方政 预 及 指导 府采 取适 当 的措施 ， 化解 地 方政 府 债务 危 机 ； 是 限 定政 府 担保 行 六 为 ， 括担 保资 格 、 包 担保 范围和 担保 资金 等 ； 是 及时披 露与 债务 相 七 关的 信 息 ， 于各方 对其 进行 监督 。 便
管理体 系及风险意识 需加 强；、 ３ 修订完善相 关法律 法规 ， 加强债务法制化管理 。
【 关键词 】 地方政府债务 ； 风险； 债务 风险规避 随着 欧美等 发达 国家政 府债务 危机 的相 继爆发 ， 界各 国开始 世 密切 关 注本 国政府 债务 情况 ， 就加 强政府 债务 管理采 取了 各种 危 并 机 防范 和化解 措施 。而我 国近年 来 为支 持 经 济快 速 发展 。 施 双 实 松 政策 ， 虽在一 定 程 度上 有 效 拉 动 国 内投 资 ， 促进 了就 业 和 经 济 增长 ， 受此影 响 ， 方政府 债务 规模不 断膨 胀 ， 关债务 的 数据 众 但 地 有 说纷 纭 。因此 ， 积极寻 求解 决我 国地方 政府债 务 问题的 出路 需早 日
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我国地 方政府债 务风险伺题 的研 究
程
．
芳
（ 中共 陕 西 省委 党校
陕 西西 安
７０６） １０ １
【 摘
要 】 本文分析 了 国地方政府债务风险现状， 出地 方政府规避债务 风险的几点建议 ：、 我 提 １ 改革和完善相关体制 ；、 方政府债务 ２地
一
虽然自 １９ 年分税制改革以来 ， ９４ 我国财政收入有了很大的提 高 ， 对来说 ， 集中 了 绝大 部 分 的财 权 ， 但相 中央 却下 放 了 太多 事 权 ， 致 使地 方政府 财权 萎缩 ， 事权膨 胀 ， 政收 支矛 盾激化 。因 此 ， 财 要继 续 深化 分税制 改革 ， 在合理 划 分 中央 与 地 方间 财 权和 事 权基 础 上 ， 完善地 方税 收体 系 ， 养稳 定 的地 方 财源 。与 此 同时 ， 进 投 融资 培 推 体制 改革 。加 快培 育地 方政府 投资 主体 ， 建立健 全政 府投 资的 责任 追究 制度和 权力 制衡机 制 ， 加强 政 府投 资 项 目的 跟踪 协 调 管 理 ， 建 立债务 纠错 及 问责机制 。此 外 ， 化行 政 管理 体 制 改革 ， 快 转变 深 加 政府职 能 ， 新干 部考 核机 制 ， 创 充分 发挥 绩 效 考 核的 导 向和 激 励约 束作用， 从源头上防范债务危机的发生。
提上议 程 。
一
、
我 国地方 政府债 务风 险现状
１地方政 府债 务形 式 、
地 方政 府债务 ， 地方 政府 以政府名 义对 外举 借或担 保举 借 是指 的债务 ， 方政府 负有 清偿 责 任 的金 融性 债 务 。 方 政 府债 务 即地 ｕ地 可分 为不 同种类 ， 目前大 多数 国家都 使用世 界银 行专 家汉娜 ・ 波拉 克瓦 的矩阵 分类 法 ， 府债务 分 为两大 类 ： 接债务 和或 有债 务 。 把政 直 直接债 务和 或有 债务又 可根 据债 务 风 险进 一 步划 分 为 显性 债 务和 隐性债 务 。显性债 务是 法律 或 合 同规 定 、 认可 的 债务 ； 隐性 债 务是 政府 因公众 压力 而承担 的道 义上 的义务 。 具体到 我 国的实 际情况 ， 政府债 务可 以有 两种分 类 。按债 地方 权人 角度将 地方 政府 债务 分为 四 类 ： 一是 上 级政 府 的外 债 转贷 、 国 债转 贷和 农业综 合开 发借 款 ； 是银行 贷款 ； 二 三是公 开发 行 的债 券 ； 四是 对工 程建设 、 政事业单 位职 工和 社会公 众 的欠款 。从债 务人 行 角 度可将 地方 政府债 务分 为 财政 、 会 保 障、 社 科教 文化 、 医疗 卫 生 、 国土 资源 等 几乎所有 政府 部 门的债务 。２ ＿ ］
２ 地 方政 府债务 规模 、
县本 级截 至 ２０ ０９年 底 ， 府 性 债 务 余 额 合 计 ２ ７ 政 ．９万 亿 。但 是 ， ２０ ０８年世 界 金 融危 机爆 发 ， 国 实施 了适 度 宽 松 的货 币政 策 和 积 我 极 的财政 政策 ， 政府 的借款 急剧增 加 ， ２０ 政府 债务 余 额 地方 与 ０７年 ４ 亿相 比 ，０９年 毫 无 增加 ， 万 ２０ 审计 署 的 这 一 数 据 实 不 可 信 。 ＿ 因 ４ 此， 选取 １ Ｏ万亿 这一 数据较 为恰 当。 ２１ 年 审计署 对 ３ 个省 （ ０１ １ 自治 区 、 直辖市 ） ５个 计划 单列 市 和 本 级 及所属市 （ 、 、 、 、 （ 、 、 ） 级地 方 政府 债务 情 地 州 盟 区） 县 市 区 旗 三 况 进行 了全面 审计 。报 告显示 ， 截至 ２ １ 年 底 ， 国地 方政 府性 债 ００ 全 务 余额 １７７ ．１ 元 。 ０ １４ ９ 亿 此 外 ， 央政府 在 ２０ 中 ０９年 、００年 连续 两年 每年代 发 ２０ ２１ ００亿 元 地 方债 ， １ 年代发 地方 债近 １０ ２ １ ０ ８０亿 ， 并于 ２ １ 年 １ ０１ Ｏ月批 准上 海、 、 浙江 广东 和深 ｉｌ 地方 政府 自行发债 试点 ， 一步 激励 了 Ｊ ｌ 开展 这进 地方 政府的 举债 行为 ￣ ３ 管 目前 债务 风 险可 控 ， 我们 要 看 到地 Ｅ尽 ６ 但 方政 府债务 规模 呈直线 攀 升态 势 。为 此 ， 必须 提 前 做好 防 范措 施 ， 将其 控制在 安全 范围 内。