古德诺的政治——行政二分法研究重点
政治与行政
《政治与行政》读书笔记摘要：古德诺在《政治与行政》一书中，不仅明确提出政治是“国家意志的表达”，行政是“国家意志的执行”，而且系统地论述了在政治与行政二分的前提下，如何使二者协调发展的问题。
并从行政与立法、司法的关系，以及国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。
当前，国务院正进行职能转变和机构改革，如何处理好政治与行政之间的关系，尤其是党和政府的关系，让其分工合作，需要我们在经典中找寻灵感。
关键词：古德诺政治行政一、写作背景《政治与行政》这本书写于1900年，作者F·J·古德诺是美国著名的政治学家、行政学家和法学家。
古德诺执笔《政治与行政》的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，正如作者自己所说：“这本小书的目的在于指出，法律条文所表明的正式政府体制，并不总与实际的体制相同。
本书还试图指出，为了实际的体制比现在更符合作为法定体制基础的政治思想，对美国法定的正式体制必须进行那些改革。
”那么，为什么当时的美国的政府体制需要改革呢？那就需要了解此书的写作背景。
从美国独立到十九世纪末二十世纪初，短短的一百多年的时间里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。
美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。
美国的政治体制面临诸多问题，其中尤以以下三点为甚：1. 分权过度众所周知，从独立那一天起，美国的“国父们”就按照卢梭的三权分立的原则为其国家设置了三权分立的政治体制。
但是，过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差2. 国家行政体制落后于现代生活的节奏19世纪后半期的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。
政治与行政二分法理论再读
政治与行政二分法理论再读余佳燕（贵州大学经济学院贵州贵阳550025）摘要：弗兰克·古德诺的《政治与行政》一书作为西方公共行政学史上的经典力作,首次对政治与行政二分法进行了系统论述。
但自20世纪60年代以来,这一理论却饱受争议与诟病。
在西方行政学说史上政治与行政二分法占有举足轻重的历史地位，政行二分理论确立以后在西方行政学说史上引起了很大的争议，褒贬不一，西方思想家对其发展和批判也有很多不同的说法和观点。
关键词：政治与行政二分法引言：政治行政二分法理论一直在行政学领域倍受学者们的青睐，对它的理解一直都是学者们争论的话题，对其也有着不同的理解。
一般人们都认为，威尔逊是首先提出政治与行政二分法的人，古德诺在后期做了详尽的解释让其充分发挥。
其实严格说来威尔逊只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是真正提出了这一理论本身。
对政治行政二分法的系统论述应毫无疑问的归功于古德诺。
他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了具有可操作性的措施和简介。
同时古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。
在学术界尤其是西方政治学界和行政学界对古德诺的政治行政二分理论都持有批判的态度，还有很多人对该理论的理解不足，甚至褊狭的批评。
重读《政治与行政》，不仅能让我们更加准确的理解政治行政二分法，而且还有利于我们更深入地把握政治与行政的关系。
在当前理论界，治理理论的研究方兴未艾，部分学者从治理的视角理解公共行政，提出“公共行政一直是关于治理的科学”。
如果我们能够跳开这些名词、概念所带来的疑惑，就不难发现无论治理理论还是政治行政二分理论都涉及了一个共同的并且也是非常关键的问题，即国家治权该如何分配和行使的问题。
所以用现代人的眼光重新审视、重读经典，从不同的视角进行多维分析观察，其意义可谓深远。
一·政治与行政二分理论提出的背景在政治与行政二分理论确立过程中贡献最大的思想家是伍德罗·威尔逊和弗兰克·古德诺，对政行二分理论的发展和批判也主要是针对这两位思想家而言的。
行政二分法
政治行政二分法本文分为以下几部分:第一部分——导论;第二部分——政治行政二分法的主要内容,及提出政治行政二分法的背景,在这部分中笔者分析了政治行政二分法提出的背景和简要介绍了政治行政二分法的理论意义,并结合行政学说史来说明政治行政二分法是西方行政学说发展的逻辑起点.在这一问题上笔者的理解与一般学者有所不同;第三部分——政治行政二分法对西方公共行政学的影响,笔者分析了在政治行政二分法理论指引下行政学说的发展,并总结了在政治行政二分方法的影响下行政学的各种主要流派和研究模式;第四部分——政治行政二分法所受到的批评,笔者分析了政治行政二分法提出以后所受到的批评,剖析了这种批评的历史条件,并力图证明这种批评表面上十分尖锐但实质上并没有脱离政治行政二分法所规定下的行政学发展的基本模式和理论视角,这与部分学者认为西方的行政学经历了几次范式转移的看法有所不同;第五部分——轴心地位与工具性意义,在这一部分笔者分析了政治行政二分法理论在西方行政学研究中的地位,认为政治行政二分法是西方行政学研究的轴心,在这一结论下笔者分析了这一理论在西方行政学研究中的工具性意义,并斗胆地划分了西方行政学的历史时期,这是本文在理论上的一次尝试;第六部分——政治行政二分法理论对我国行政学研究的启示,在这一部分中笔者通过比较研究得出了中西方行政学研究并不具备相同的历史条件,因此二者的研究范畴并不相同,据此得出了政治行政二分法对我国行政学研究的启示并根据这一启示提出了笔者的理论假设,根据理论假设分析了我国行政学研究的重点,这是本文独创性所在.第二部分政治行政二分法政治与行政分离原则所解决的问题,一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响,二是革除"政党分肥"的弊端.政治行政二分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具,这与韦伯对官僚制工具理性的研究是不谋而合的.政治行政二分法和官僚制理论的提出,使行政学成为一门独立的学科具备了可能性.在这部分笔者试图回答政治行政二分法提出的理论背景和社会历史条件并且回答政治行政二分法所包涵的内容,力图证明政治行政二分法的提出是西方社会发展和政党制度设计的必然选择.一,政治行政二分法理论政治行政二分法理论的基本内容.(一)传统政治概念与政治行政二分法中的政治概念政治行政二分法的"政治"是指在政府的职能的分类中相对于行政而言的一种职能.(二)行政及政治行政二分法中的行政与三权分立制中的行政的区别是一般意义上的"行政"与三权分立制度中的"行政",政治行政二分法中的"行政"与三权分立的"行政"他们的涵义各不相同.(三)政治行政二分法的主要理论政治行政二分法的理论一般认为是威尔逊首先提出,后经过古德洛的发挥.但他们并没有具体的描述,仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设.严格来说威尔逊,只是提出了政治和行政相分离的看法,并不是这一理论本身.政治行政二分法理论客观上应该由一系列的"小理论"组成,她包含了这一理论本身对于行政管理历史的看法,政治和行政的关系,以及一些明确的理论假设.任何理论的归结在形式上都十分简洁,但是理论本身是由若干内涵和外延构成的,出于这样的考虑,笔者对政治行政二分法的理解持的是一种宽泛的视角,是否正确尚需进行深入的论证.政治行政二分法的理论表述威尔逊提出政治和行政相分离的看法并不是他的创新.他在《行政学研究》中也承认行政学研究以及政治行政二分法是对当时欧洲学者在这一问题上的一种总结.这一提法出现以后,很多的学者在这方面都有自己的论述,不同学者都对这一理论进行了发展.他们的看法和观点同威尔逊和古德洛的分析一起构成了"政治行政二分法理论"体系,这一体系包括以下内容: (1)政府的职能可以分为政治职能和行政职能,即国家意志的表达和国家意志的执行,也就是"政治"和"行政"."政治"是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动;"行政"是国家在个别和细微事项方面的活动,政治没有必要干涉行政.(2)政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰,因此"政治"与"行政"必须在某种程度上达到调适.对政治和行政人们普遍的印象是二者相互分离,早期的学者并没有过政治和行政在行政事务部门和具体行政事务上可以分离的表述.很多读者都没有意识到政治行政二分法的"二分"是针对政府职能这样一个前提.而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全的分离,认识到这一点对于我们正确理解政治行政二分法理论和她的理论意义至关重要.(3)行政更多地表现为一些事务性,程序性和可操作性的具体事务.因此行政对于效率的追求是可行的.威尔逊在《行政学研究》开篇中这样说"行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当的和成功的进行什么工作.其次,政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面,用尽可能少的成本完成这些适当的工作." 有了对行政定性的认识才有了早期公共行政对于效率的追求.也正是因为有了政治行政二分法才将行政学作为一门独立学科来进行研究. (4)行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志.在价值上要保持中立.行政应该以追求效率为前提.传统的政治行政二分法的理解是:政治是政策的制定,行政是政策的执行;行政官员应该而且必须保持政治上的中立.笔者认为这是对于这一传统的政治行政二分法的片面的理解,不管是威尔逊还是古德洛并没有讲过这样绝对的话.相反古德洛在《政治与行政》中明确的提出政治与行政之间的调适问题.客观上传统行政学的研究只能是将政治和行政相分离奉为金科玉律,笔者看来是在当时历史条件下的矫枉过正,是一种次优选择.因为这一时期行政学的主要任务在于摆脱政治学研究的影响,建立自己学科的独立地位,因此强调政治和行政的完全分开和政府公务员的价值中立完全是因为这一历史时期的需要.威尔逊和古德洛在表述政治和行政关系问题比一般人所理解的要灵活得多,可惜古德洛对于政治和行政的调适研究并没有他对政治和行政分离的论述一样出名,这就是造成人们误解的部分原因.二,政治行政二分法提出的前提和背景三,政治行政二分法的历史使命在上面笔者分析了在思想上和现实条件上,行政学的独立问题已经提到了议事日程,国家的干预解决的是行政事务扩大的问题,人们对现实的不瞒催促着新的治理思想的诞生,社会结构的分化使行政学的研究进入到了公共行政阶段发展成为了公共行政学.威尔逊和古德诺提出了政治和行政相分离的思想,解决了行政学独立的理论基点,是行政学对立的前提假设,她历史使命就是为行政学独立提供"东风".行政学独立问题上是否还有其他途径,难道政治行政二分法是解决这一问题的唯一选择吗这是笔者思考的一个问题,要回答这个问题就要回到当时的西方政党制度.(一)政党分肥制"政党分肥制"是美国历史上盛行的一种以党派关系分配政府职务的制度,大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者,其最能显示'分肥'特点的是它任命公职不以能力大小为准,而是以效忠程度为据.在他们的眼中大选获胜后就赢得了一切,政府的公职应该由获胜的政党来任命.(二)政党分肥制的弊病政党分肥制给当时的美国社会带来了诸多弊端,主要体现在以下几个方面:其一,严重地影响了总统的正常工作.其二,文官素质下降,管理松散,人浮于事,工作效率低下.、其三,分肥制所带来的争权夺利之风日益严重,这导致了党派之间为了取得争夺肥缺的胜利,在各地建立起了政党机器,而它又操纵了选举,这使政治离开了大街钻进了密室.使得早期资产阶级革命先行者们所追求的民主,正义完全变了样.其四,政治对行政的过度控制必然带来权力的高度集中,而这种集权必然会引起大量的腐败活动.(三)现代文官制度的发展政党分肥制的扩张所带来的诸多弊端,使文官制度改革也就成为历史发展的必然趋势.而这场改革以《彭德尔顿法》为标志,《彭德尔顿法》是改革运动所取得的辉煌成果.它的颁布,标志着以考绩制为核心的美国现代文官制度初步形成.(四)政治行政二分法是西方政治制度的必然选择第三部分政治行政二分法指导下行政学的发展通过上面的分析我们可以得出这样的结论,从思想上,现实条件上以及行政管理自身的发展上行政学成为一门独立的学科成为了可能.而政治行政二分法正是将这种可能性变为了现实性.那么在政治行政二分法的指导下行政学发展经历了怎样的演变.一,早期行政学的研究行政学界一致认为现代的公共行政起源于威尔逊《行政学研究》的发表..(一)行政学独立地位的解决——威尔逊及其贡献威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文被认为是吹响行政学独立的号角.他的这一贡献也使他成了行政学研究的开山鼻祖!提出了行政学研究的必要性,行政学的目标和任务,行政的实质,行政学研究的历史源流,行政学的研究方法,人事行政以及行政监督等一系列基本问题.(二)行政学发展方向——古德洛及其贡献我们来看看古德洛.古德洛之所以要被笔者在这里花重笔描述并不是因为他追随威尔逊政治—行政二分法.我们要看到的是他关于政治与行政问题与威尔逊不同的看法,或者表述为关于政治与行政的二分法的发展.那么他是不是围绕政府干什么和怎么干的问题呢让我们看看他的代表作《政治与行政》.在这本篇幅不大的著作中古德洛主要讨论了这么几个问题:关于政治与行政二分法的进一步发挥.在前面我们已经论述过政治与行政的二分法并不是古德洛首先提出的.古德洛的贡献在于对政治与行政二分法的进一步发挥.他认为国家的职能有两种"政治"与"行政"政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行.(三)行政学技术化——马克斯韦伯韦伯认为,理想的官僚制组织是建立在"合法——合理"型权威的基础上的,是从属于技术理性的原则,拥有工具的合理性,是层次分明,制度严格,权责明确的等级制组织模式.1,政治中立的公务员制度"其基本的思想是指公务员不应该有明显的政治倾向,他们应该为任何一个合法的统治者亦即任何一个政党组成的政府服务."2,层级制和规则在政治行政二分的前提下,行政的目的被认为是为了追求行政的效率,按传统的组织结构来讲,层级制是实现组织效率的手段之一.因此在政治和行政二分法的前提下对效率的追求在政府的组织结构上必然是固定的等级制和相应规则.3,永久性和稳定性传统的组织结构认为组织的稳定性关系到组织的效率.为了能够保证不同的政党执政条件下,公务员可以为不同的政党政权服务,因此客观上要求政府的结构能够相对稳定.而对于人事行政则要求给与公务员一个永久性的保障.从传统的人事行政思想中我们同样可以发现,政治行政二分法在传统行政思想中的地位.4,制度化的公务员制度传统的公共行政认为应该建立一个制度化的公务员制度,并把它当作一个法人团体来进行管理.制度化的公务员制度对于传统的公务员的任用无疑是一大进步,比起家臣制等来说更符合工业社会的要求,也更符合西方民主思想的发展.5,内部管制公务员可以参与政策的制定.但是对于政策的执行来说公务员仅仅是政治家的工具.服从于政治家的政策命令,这是对于政治行政二分法的具体的体现.6,结果的平等在西方,传统的自由,平等和博爱精神在政府治理中就体现出了对于平等的追求.要求行政的结果要指向社会的公平.价值的中立,组织的层级,管理的制度化,结构的固定,内部的服从和结果的平等,被认为是传统的公共行政的六大信条.(二)政治行政二分法前提下西方公共行政学研究的理论流派1,古典学派古典学派也称为程序学派和制度学派.古典学派的研究出发点和目标是研究行政过程的效率和经济.这一思想是直接来源于威尔逊的.古力克和厄威克在他们的《行政散论》中归纳了古典学派的基本原理,也成了我们认识古典学派的理论定语①通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键,人应当恰如其分地适应结构.组织图是监督和控制整个程序的基本工具.②组织应当根据四个基本的标准来建设,即组织服务的目标,任用的程序,处理的人事,进行工作的地方.这些标准取决于特定的环境,组织应当是这些方面的结合体.然后,只要可能,分工和专业化是可行的.③命令统一或由一个上司指挥是至关重要的,多头指挥会产生混乱和冲突.④权责相符,权责通过层级授予下级,高层管理应限于提出标准和检查这一标准的执行情况.⑤较小的控制幅度.⑥系统的计划是组织必备的一个功能. 通过上面的分析我们不难看出正是因为有了政治和行政的二分法的原则才有了古典学派在公共行政的研究.只有行政和政治的相对分离得以实现才可以在技术的角度来讨论组织的效率问题.2,行为学派行为学派经历了一个从人际关系到人类行为科学的发展的过程.早期的行为学派注重对于组织结构,组织的程序以及行政原理的研究.认为人是"经济人".著名的霍桑试验发现了人干好工作不仅仅是因为人对经济的追求,还取决于人的士气从此"社会人"的概念引入到了管理的研究.在这一方面马斯洛的需要层次理论影响深远.除此以外,麦克雷格的x理论和y理论和赫兹伯格的双因素理论一起构成了行为学派的主要理论.我们仔细分析这一学派对行政管理理论的影响可以发现他们并没有超越政治行政二分法.他们的研究只是在追求对于组织效率的研究,说到底还是在为了实现组织的经济运行作出自己的解读,与威尔逊的框架并不冲突. 3,决策学派决策学派的创始人被认为是西蒙.1940年代西蒙出版了《行政行为:行政组织中决策程序的研究》开创了对决策的研究.西蒙认为管理里就是决策.西蒙提出了决策过程中的有限理性的观点.这一观点得到了林德布诺姆的发展成了我们所熟悉的渐进决策理论.这一学派对于组织的研究,对于管理的研究同样没有突破政治行政二分法所开创的框架.4,系统学派切斯特巴纳德是第一个认为组织是一个系统的理论家.他认为组织是一个协作的系统,包含三个要素:协作的意愿,共同的目标和信息联系.1960年代系统学派的里格斯引入了生态理论的观点使得这一理论得到了长足的发展.他们的研究还是在政治行政二分法的前提之下.并没有对这一理论提出新的见解.只是对组织的研究的角度进行了发展,其目的还是关注组织运转的效率问题.5,公共选择学派行政学在发展的过程中一直和其他学科保持着联系,到了1970年代一些经济学家试图用经济的观点和方法来分析政府行政管理活动,由此产生了公共选择学派.在这一方面曾经的诺贝尔经济学奖获得者布坎南成就最大.他们主张将政府看作是理性的经济人,认为政府也有自身利益的追求,同时人们一切活动的目的都是为了获得利益的最大化.我们可以看到尽管他们的研究手段和研究方法与以往的行政学的研究并不相同但是,他们的主张也是为了实现政府的效率.可见他们的研究严格意义上还是在政治和行政二分法的前提之下.(三)政治行政二分法前提下的管理视角行政管理,在行政学产生以前普遍被认为是政治的附庸,发挥的是一种统治的功能.不管是东方文明还是西方文明在行政管理上记载的主要就是行政如何实现对于国家和社会的统治.公共行政产生以前,人们对于行政管理的研究主要是从行政的统治角度出发.自从威尔逊提出了政治行政二分法以来,行政管理的研究出现了第一次真正意义上研究视角的转变.政治和行政的分离使得行政不在是政治的附庸,行政有了一个相对独立的研究领域,行政的功能也从统治转向了管理.在这样的理论前提下就发展了公共行政研究的管理视角.从管理的视角研究公共行政,使得人们关注的重心集中到了组织的效率问题上了,公共行政研究过程中先后出现了两种研究途径,即传统的公共管理途径和新公共管理途径.1,传统的管理视角传统的公共行政是完全建立在威尔逊,古德诺等人的政治行政二分法的理论前提下的.在前面的分析中我们知道威尔逊是比较早的提出政治和行政相分离的人.对公共行政的功能上,认为公共行政就是管理,公共行政追求的就是公共组织的效率他在《行政学研究》中的开篇就明确地提出了公共行政研究的是政府的投入与产出的效率问题.换句话说传统的公共行政的意义就在于追求效能,效率以及经济的最大化.而这也就是泰勒的科学管理理论在公共行政中得到发展的原因.将"善"与"恶"的区别简单化为"投入"与"产出".为了最大限度的实现政府组织的效率,在组织结构上传统的公共行政发展了"官僚制模式".官僚制的设计是尽可能地实现组织的投入与产出的高效率.官僚制注重劳动的分工.使得每个人都要成为某一方面的专家.劳动分工的协调依靠的是严格的"科层制"."科层制"形成了一个权威链可以解决分工条件下组织的协调问题.同时"科层制"客观上要求劳动的分工,每个人只干自己份内的事情,这样就避免了行政组织中可能出现的权威重叠与人员冲突.泰勒的科学管理理论在对待人的问题上,将人看作是没有思想的"机器"的一部分,人在组织中的地位仅仅是工具性的.这一观点和当时的公共行政学者对待组织中的人的看法是一致的.政治行政二分法的原则要求公务员保持价值的中立.行政人员仅仅是执行政策的理性的工具.人仅仅是韦伯庞大官僚制下的一个组成部分,职位的设计仅仅考虑组织的需要而不是员工的实际.组织中的人的"非人性"化定位被认为是实现组织效率的保证.传统模式的这种对人的态度被后来的新公共管理理论所批评,但在当时是符合科学管理的原则的.2,新公共管理1990年代初,公共行政新管理途径进入到了人们的视野.与传统的公共行政的发端一样,当时提出理论变迁也是为了应对政府管理改革,建立在传统的政治行政二分法理论的前提下和官僚制理论下的公共行政被人们认为是效率低下的代名词.按澳大利亚修斯教授在《公共管理导论》中的概括:"新公共管理名称众多,反映出专家学者对新发生的事情有不同的观点,但是他们确实存在某些共同点.第一,无论该模式叫什么,都代表一种与传统的公共行政不同的重大变化,较为引人注意的是结果的实现和管理者个人的责任.第二,明确表示了脱离古典官僚制的意图,欲使组织,人事任期的条件更有灵活性.第三,明确规定组织和人事目标.第四,资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作,而不是无党派或中立的.第五,政府职能更有可能受到市场的检验.第六,通过民营化和市场检验,签订合同等方式减少政府职能的趋势." 从中我们可以看到新公共管理是一种不同于传统行政的管理视角的一种管理模式.新公共管理除了对效率的追求以外还更注重达成结果.注重行政的责任和强调行政人员参与政策制定的重要性.这种管理的视角之所以被称为是新的,主要是在这种视角下人不再仅仅是工具,而是具有了思维的人.在传统视角定位问题上关于人的问题得到了修正.在这样的前提下公共组织就不在等同于一般意义上的组织.与私营组织相比公共组织就具有了不同的组织目标,相应的也要求在组织形式上,管理方法和手段上与私营组织不同.这就形成了新的视角更注重对于结果的导向,对责任的落实和对组织中人性的关怀.通过分析我们可以看到在公共行政的研究中以政治行政二分法为前提,将行政作为一种独立于政治的研究,用一种管理的研究手段来探讨公共行政问题,这样一种理论范式一直是公共行政学研究的主流.早期的行政学研究严格追随这样的理论原则即认为政治和行政完全可以分开,行政管理变成了一个事务性的领域.因此在行政学的早期我们可以看到当时科学管理的印记.尽管新公共管理的提法是建立在对传统的公共行政的批判基础上,是对政治行政二分法的理论和在这一理论下技术领域的官僚制的一种背叛,但是我们也要看到新公共管理其实仅仅是对这一原则的一种修订.政治行政二分法提出以来一直影响着公共行政的研究.对威尔逊至今也有不同的解读,有人认为是他明确地提出了政治行政二分法,有人认为其实威尔逊的研究中并没有提出绝对分离的学说.反而威尔逊一直认为行政事务是被政治事务所规定的.也许持这一看法的学者是注意到了这样一句话"但是行政管理却同时又大大高于纯粹技术细节的哪种单调内容之上,其事实根据就在于通过他的较高原则,它与政治智慧所配生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永久真理是直接相关联的" 其实不管是威尔逊还是古德诺他们的理论的可调适性比我们通常所理解的要高得多.威尔逊不但关注政治和行政的区别更关注政治和行政的关系问题.可以这样认为在政治和行政二分法的理论的提出后根本就没有过政治和行政的真正分离.古德诺关于政治和行政相调节问题的论述为我们理解这一理论提供了可能.但是不管怎么说政治和行政二分法的提出使得行政学的研究成了可能.同时重视政治和行政的相分离原则也为管理主义的视角对行政学的贡献提供了可能性.新公共管理与其认为是对传统行政学的批评不如可以这样认为新公共管理是对与政治和行政相分离的这一理论视角的进一步思考,是对这一理论的一种补充.不管是结果导向还是过程其实都没有离开政治和行政二分法的理论体系,其目的都集中在对组织效率的层面,至于对组织中人的不同的定位问题仅仅是实现组织效率的手段.顾客导向研究的也是投入与产出的效率.新公共管理的理论是对政治行政相分离理论的补充而已.政治和行政从来就没有真正的分离过,政治行政二分法的理论的提出的理论意义开创了行政学研究的管理视角.而这一视角的研究还会继续影响下去.笔者一直认为,整个西方行政学的历史其实就是在政治行政二分法的理论指导下发展出来的管理视角下的一种对政府效率的研究的历史,根本就不存在任何比这一理论范式更为具体,更为科学,更具说服力的理论范式.但是,这并不是说政治行政二分法下所开创的管理视角下行政学研究框架就一直完全统治着行政学的研究.行政学的研究过程中对政治行政二分法的理论就一直存在着怀疑,正视这些怀疑正是笔者下部分的主要内容.。
政治与行政二分法.doc
读《政治与行政二分法》有感一、古德诺阐述的政治与行政二分法1、政治与行政的功能从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。
在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。
这两种功能就是：政治与行政。
古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。
因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。
执行国家意志的功能古德诺称之为行政。
在他看来，行政既是司法的，又是政府的。
由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。
因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。
古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。
古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。
而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。
古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。
2、政治与行政的协调古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。
公共行政经典选读系列--1古德诺 政治与行政--一个对政府的研究
脉络、进路与局限：关于古德诺行政集权的一个分析一引言20世纪初，美国后来居上，与欧洲传统帝国实力比肩。
这个时期，美国的政治研究实现了从政治思想向政治科学的重要转向。
换句话说，处于这个时代的众多政治人物实际上是美国最后一批政治思想家，也是美国最早一批政治学家，而古德诺（Frank J.Goodnow，1859-1939）则是这一转向过程中的代表人物，其思想遗产影响至今，并仍有进一步探讨和研究的价值。
二古德诺政治与行政研究的思想集成一般认为古德诺的贡献在于其政治——行政二分法。
实际上，并非古德诺最早提出政治——行政二分法。
威尔逊（1887）已经提及了政治——行政的分立，而威尔逊的这一思想的渊源又可以追溯到德国的斯坦因。
斯坦因认为国家是一个有机体，是一定社会秩序条件下的人格主体，具有心理学意义上的意志与活动的两相对立，具体表现为宪政与行政的关系。
而国家的宪政不能包有行政，此恰如意志本身，不能就是行为或者劳动一样。
实际上，古德诺最大的贡献在于对政治——行政二分进行了进一步阐释，并提出了独创性的行政管理思想。
总结来看，古德诺关于政治与行政的理论主要包括以下几个方面:(1)政治——行政二分思想的再认识。
古德诺认为在所有的政府体制中，都存在着两种功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，分别称为“政治”与“行政”。
但理论上两相分立的极端原则无法成为具体政治组织的原则，即实践中政治与行政的分离据有操作上的不可行性。
（2）政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础。
既然政治、行政二分只是理论建构上的设想，那么如何在经验世界实现政治、行政的协调就至关重要。
古德诺的答案是实现表达功能的政治对执行功能的行政的一定控制。
途径是在对行政功能界定的基础上，将行政内部分为执行、司法、准司法、统计、半科学功能。
政治控制仅针对执行功能，其他功能独立。
（3）行政集权化是对政治行政协调的必要途径。
行政机构根据权力大小分为执行机构（行政首脑、总统或者首相）和下层文官（公务员）。
古德诺的_政治_与_行政_对政治与行政二分法的再认识
维尔认为威尔逊和古德诺等人确实尽其可能地抨 击了纯粹分权学说，认为其在知识上无法辩解且在实 践上无法运作。但他们的著作还可视为一种热情的努 力，既重新解释先前的立宪主义，以保护他的许多价 值，办法是将先前的立宪主义纳入一种现实且现代的 政府哲学。这些人没有一个人主张绝对主义。他们的 著作几乎不可避免的成为对权力划分以及统一问题的 重新阐述。 # 6 % （)$76）维尔认为威尔逊虽诉诸 ’ 崇拜 ( 英国 的政府模式，但其意并非要推进一个立法至上的纲领， 而是要强化执行权并在国会和执行部门之间恢复那种 在他看来已失落的平衡。这种失落的平衡就是威尔逊 在其《国会制政府》中对美国宪法在实践中的状况的一 种表述。既他 ’ 威尔逊 ( 认为美国的国会已经进入了行 政管理的枝节之中，已把政府的一切实质性权力握在 手中，并已上升到了支配那些所谓的同等部门的地位。既 所有的有效权力都被集中到了代议机关中了。# 6 % 威 （)$7"） 尔逊认为在美国，分立执行机关和立法机关意在保证 政府各部门的独立，而实际上却导致了他们的各自孤 立。美国宪法对权力的分配导致了不符责任并使得国
政治与行政二分法评述
4.在政治与行政分离的原因上，威尔逊主张政治与行政分离在于使“干净”行政学从肮脏腐败的“政治操纵”中独立出来，以使行政学能够摆脱从属婢女地位，为政府管理工作提供理论上的指导，使政府有效履行其职能。而古德诺反对孟德斯鸠所言的行政、立法和司法在政府功能和机构上的分立，认为把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的，实际的政治运行要求政治与行政取得协调。他主张政治与行政只能在功能上分立而不是在政府机构上分立。
三、政治与行政二分法的启示
政治与行政二分法产生于西方之土壤，虽然它不具有普适性，但是该理论对我国行政管理理论和实践具有重大的借鉴意义却是不言而喻的。
1.处理好党、人大与政府之间的关系。当前，我国正在推行大部门体制改革，行政改革要取得实质性进展就需要政治体制改革的适时跟进。如果政治体制改革跟不上行政体制改革的步伐，那么行政体制改革将困难重重，步履维艰。政治体制改革的焦点问题在于处理好党、人大、政府三者之间的关系。目前，在我国政治生活中，党、人大、政府、司法的具体分工，可以概括为：在党的领导下，人大聚合和表达民意，界定正义；政府执行民意，实现正义；司法扶归民意，矫正正义。我国宪法规定，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，全国人大是最高权力机关，全国人大及其常委会行使立法权，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。而在现实中，在重大决策上，先在党内形成一致意见，然后再交由全国人大及其常委会表决通过。也就是说，党通过人大使自己的意志上升为国家意志。这种体制的好处就是保证了政治的统一与协调，提高了工作效率，但是在国家意志表达的过程中，人大的法定作用未得到充分发挥，人民及其代表参与的程度及发挥的作用是很低的。这与宪政的要求是不相符的。为解决这一问题，需要进一步健全和完善人民代表大会制度，健全民主制度，丰富民主形式，拓展民主渠道，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。更好地发挥人大在察民情、听民意、聚民智、惜民力方面的优势和作用。另外，处理好党与政府的关系。邓小平曾提出党政分开的问题，他强调，改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题。换言之，就是要处理好党与政府的关系，就是党的作用是总揽全局、协调各方，它只行使法定的权力，而不能侵犯政府的权力。然而，现实中的党政关系却不能让人满意。典型的表现就是党和政府两者的权力和责任是不对等的。具体说来，政府的权力小于责任，而党的权力却大于责任。我们可以从问责制的实施情况来分析，在重大事故发生后，政府首长引咎辞职，而不追究同级党委的责任，这样的问责制的作用是有限的，威慑性不强。为扭转上述不合理的局面，应把属于政府的权力还给政府，党只行使其应有的权力，使两者的权责对等，需要通过宪法来明确两者的权责范围，实行法律分权制，以此来厘清政治与行政的关系，进而推动我国的宪政建设。
政治行政二分法
政治行政二分法第一部分导论在人类历史进程中，曾经有过复杂的管理模式和完善组织结构，但是公共行政学作为一门独立的学科而存在仅仅有一百多年的历史。
1887年美国第28届总统威尔逊在政治学季刊上发表的《行政学研究》被认为是近代行政学发展的里程碑，吹响了行政学独立的号角。
一百多年来，无数行政工作实践家和行政理论工作者从不同的角度对行政学研究提出了自己的见解。
各种理论观点相互攻击同时又相互融合，时至今日也没有形成一种被大家所普遍接受和认可的理论，甚至关于行政学是否可以作为一门独立学科也争论不休。
不同理论交替出现，理论的变迁是否有一条逻辑主线？笔者的答案是肯定的，这就是政治行政二分法。
应该如何认识、评价这条主线，这就是本文的研究的出发点。
在行政学发展的一百多年里思想的转变不仅仅发生了一次，几乎每过几十年甚至十几年就有了新思想的出现。
德国学者雅斯贝尔斯在《历史的起源与目标》一书的序言中曾经说过：“人类依靠轴心时代所产生的思考创造一切而生存，每一次新的飞跃都要回顾这一时期，并被他从新燃起火焰。
”行政学是否有过轴心时代，轴心时代的轴心是什么？笔者的答案仍然是——政治行政二分法。
每一次理论的创新都不可避免的回到政治行政二分法。
新理论首先要面临的理论假设就是政治和行政是否可以区分，也就是如何看待政治行政二分法理论。
根据这样的思考笔者斗胆地将西方行政学说的历史分成了政治行政二分法提出和行政学初步建立时期、对政治行政二分法进行反思的时期、政治行政整合时期这样三个阶段，因此政治行政二分法是我们了解西方行政思想的重要理论工具。
尽管在行政学发展过程中关于抛弃政治行政二分法的理论层出不穷，但这在一定程度上说明行政学的发展一直没有摆脱她的影响。
通过分析笔者认为：西方行政学研究一直追随政治行政二分法所确立的基本框架，因此对政治行政二分法的理解可以帮助我们更好地借鉴西方行政管理理论，这是本文研究的一个意义。
关于行政学研究的方法威尔逊曾经说：“正是上述已划分清楚的行政和政治的区别界限，使得在行政学领域使用比较的方法是可靠的”同时他还论证了行政学研究必须与各国的历史相结合，使用历史研究的方法。