第18章 保险监管理论概述汇编

第五篇保险监管篇

第十八章保险监管理论概述

第一节政府干预市场的一般理论

西方学者们一般将关于个人与国家的关系的观点分为两种，即有机社会论与机械社会论。有机社会论认为，社会可以被看做是一个有生命的机体，个人是整体的一部分，整体的利益高于个体，强调社会的整体利益，而不是个人的利益。政府是这一有机体的不可分离的部分，它负责定义“社会利益”，并且制定和实施法律来促进整体社会利益的提高。与之相反，机械社会论则认为，政府的目标是帮助个人实现他们的愿望。政府不是社会有机整体的一部分，而是众多个人为了更加有效地实现他们的愿望而创造的一种机制，个体的利益优于集体的利益。这两种对立观点的具体表现形式就是影响整个20世纪的两种不同的经济思想——市场经济和计划经济。在计划经济体制下，由政府代替市场力量配置资源。在市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格，价格是配置资源的信号机制。

一般来讲，经济市场化的程度取决于三方面：一是市场力量决定价格的程度；二是市场竞争的程度；三是政府干预市场的程度。政府对一般市场干预程度的差别同样存在于保险市场，大多数情况下，政府对保险市场的监管程度与其对整个经济的干预程度是一致的。

在经济学中，对社会经济制度实证研究和规范研究的角度是不同的。实证经济学侧重于如实地描述经济活动，主要研究“是什么”的问题；规范经济学则侧重于衡量经济活动的优劣，主要研究“应当是什么”的问题。规范经济学和实证经济学都有一些理论试图说明监管存在的必要，例如，规范经济学强调“公共利益”，认为监管是为了服务于公共利益而存在，监管的目标是实现经济效率最大化，包括防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的重大损害。实证经济学则强调“私人利益”，认为监管者的动机在于促进私人的利益。按照这种理论的解释，监管者出于自身利益，热衷于监管活动，与他们追求政治支持最大化的目标是一致的。

一、公共利益论

“公共利益论”认为，政府干预经济的目的应当是寻求社会福利的最大化，问题是如何来衡量所谓的社会福利。

竞争性市场在某些条件下会实现社会资源配置的“帕累托有效”，从理论上讲，市场经济可以在没有政府干预的情况下自动地实现资源的有效配置，但是有效的配置并不一定是公平的。盲目追求效率目标会导致某些人陷入贫困，或使其最基本需求得不到满足。各国政府也一直都对保险业采取比其他一般行业更多的监管措施。这种监管实践背后的基本理念是，保险业对于公众的福利是至关重要的，它关系到公共利益，直接影响着公民和企业的经济安全。因此，也就为保险监管找到了理论基础和理论解释。

“帕累托有效”只有在各种严格的假设条件都具备的情况下才能实现，经济学中所谓的“完全竞争”有四个假设条件。然而，现实社会中所有的市场都处于不完全竞争的状态，我们只能让市场尽可能地满足假设条件，从而尽可能地实现竞争所能够带来的利益。

市场不能有效地配置资源就意味着有些商品和服务是不可获得的，或者只能以次优的方式，比如以高于完全竞争市场的价格获得商品和服务。这种以市场为基础的经济造成的资源无效配置被称为“市场失灵”。市场失灵的存在，会引起整体社会福利的减少。一般市场监管和保险市场监管的目标应当是使这种社会福利最大化。如果通过有效方式使得至少有一个人获得更多的利益，而同时没有损害其他人的利益，这时，就可以认为是达到了所谓“帕累托改进”。

监管政策的目标应当是社会福利的最大化。通常政策制定者将此目标解释为在保持生产

者剩余不变的前提下，实现消费者剩余的最大化。这是有些国家对保险费率实施监管的理论依据。政府监管者通过将保险费率保持在“竞争性”的水平，尽可能扩大消费者剩余。社会福利的增减是检验监管政策效果的一个最重要的指标。在没有其他压倒一切的社会目标的情况下，如果某项监管政策减少了社会福利，那么它就是不可取的；如果某项监管政策增加了社会福利，那么它就是可取的。当然，市场并不总是能够处于“帕累托改进”状态的。生产者剩余增加而消费者剩余相应减少的现象是常见的，如价格提高，而质量没有相应改进。在这种情况下，监管者应当关注社会福利的变化，一旦市场失灵鼓励了生产者的行为，使社会福利遭到损害，他们就有理由采取矫正市场失灵的监管措施。

二、私人利益论

“私人利益论”认为。监管者为了获得来自行业的资金以及其他支持，可能会表现出倾向行业（保险人)的偏见；相反，为了获得消费者(选民)的支持，则可能会表现出倾同于消费者的偏见（如压制价格)，即使长期效果是有害的。

“私人利益论”中最著名的监管理论是所谓的“俘获理论”，该理论认为监管者被其所监管的行业俘获而为该行业的利益服务。组织严密、资金充足的特殊利益集团可以左右立法者和监管者。从而使他们为其所用。保险业的特殊利益集团包括保险人、再保险人、保险代理人、银行、证券公司、保险经纪人以及其他为保险业人士提供服务的公司。例如，外国保险人经常抱怨某些东道国的监管者禁止它们进入市场，或不能给予它们公平待遇，其原因在于东道国的特殊利益集团对当地的保险监管者施加了不正当的影响，而且这种不正当的影响通常对当地保险消费者是有害的。

消费者力量分散、组织松懈、资金不足，对有关情况的了解程度远不如那些特殊利益集团，自然处于弱势地位。受特殊利益集团不正当影响的监管政策可能会引发许多问题，如对新的国内保险人和国外保险人的进入进行限制，抑制价格和产品竞争，对来自类似或补充性产品的行业间竞争进行限制。也就是说，被“俘获”的保险监管者将在原有社会福利等式的基础上，给予生产者剩余更多的权重，而减少消费者剩余的权重。由于监管者对公平的自然市场权重进行了不正当的人为调整，从而损害了整体社会福利。所以经济学者们认为这种做法从公共利益的角度上看也是不合理的。

三、经济管制论

经济管制论也被称做“政治”监管理论。该理论认为监管将在现有政治和行政管理体制内，通过不同私人利益集团的讨价还价而确立。这里的利益集团包括消费者、监管者、政治实体(法院和立法机构)以及被监管的行业。利益集团的影响取决于政治资源的丰裕程度、监管事项的重要性和复杂性。这些集团具有不同的性质，因此讨价还价的结果也会依监管事项的不同而有所变化。

经济管制论有两个前提：首先，国家是强制权的基本源泉，利益集团确信国家运用强制权能使该集团的处境得以改善；其次，当局选择使效用最大化的行为是理智的。这两个前提导致一个假设，即监管的供给是为了满足利益集团收入最大化的需求。监管是利益集团为增加自身收入通过国家权力从社会其他团体手中重新分配财富的途径。即政治体制是理性地建立起来并被理性地使用的，也就是说，它是实现社会成员愿望的合适的工具。

监管者选择政策的目的是使其政治支持最大化。立法者为了使其政治支持最大化，制定决策时必须考虑受益集团的规模和传送给受益集团的福利的大小。一个利益集团从监管中获得的总利益等于传送给它的福利减去组织该利益集团的成本。

监管政策把一些人的财富分配给另一些从监管中获益的人时，监管当局必然要考虑该项政策将遭到的政治反对。政治上的反对力量随着不能从监管中获益的人口数量、利益集团的密度以及加在他们身上的税赋的增加而增加。

监管者将选择小于福利最大化的政策，原因是减少一部分福利虽然要相应减少一点政治