发挥农民主体作用

发挥农民主体作用综合运用产改成果
探索“198”区域统筹发展
——成华区城乡统筹科学发展的探索与实践成华区198区域在中心城区面积最大、人口最多，幅员面积约23.55平方公里，规划集体建设用地8490亩，涉及青龙街道、龙潭街道16个社区、133个组、1.23万户、3.1万余人。

三环路、成绵高速公路、外环路、成金快速通道、龙青环线及蜀龙大道构成了该区域的主要道路骨架；区域内拥有大熊猫生态公园和北湖公园两大旅游资源。

按照规划，成华区198区域主要划分为北郊风景区、外环路和丛树3大片区。

一、创新198区域发展思路
为探索198区域发展路径，推进198区域加快发展、科学发展，成华区坚持集体化、集约化道路，以农村产权制度改革为基础，充分发挥农民的主体作用，采取“农民主体、自主发展”模式，对198区域按照“4+2”（打造北郊风景区北湖熊猫国际运动休闲绿地、熊猫小镇、熊猫北湖、熊猫故里四大产业化项目和丛树片区、外环路片区两大区域）思路进行整体打造和保护性开发。

“农民主体、自主发展”的思路：坚持“民主化、市场化”理念，开展农村产权制度改革明晰土地权属，确定集体经济组织成员身份、量化股份并按照现代企业制度要求组建新型集体经济组织作为市场主体和发展平台，在农民自愿基础上
进行土地整理、推进集中居住，推进节余的集体建设用地使用权挂牌出让和农用地规模流转，并将集体建设用地使用权出让预期收益抵押向银行融资贷款、解决资金来源，实现以市场化手段推进“农民集中居住、土地集中经营、产业集中发展”。

在整个过程中，成华区始终坚持农民“自主、自愿、自治”原则，创新农民主体机制，采取农民自主决策、自我管理、自谋发展，推动了198区域统筹发展。

二、具体推进方式
北湖熊猫国际运动休闲绿地项目，占地面积1987亩，涉及农户471户、1800余人，通过土地整理将节余集体建设用地约236亩，拟重点发展国际旅游、商务会议等现代服务业，着力打造以“水、森林、大熊猫”为主题的国际运动休闲区。

成华区选择在龙潭街道同乐社区，依托北湖熊猫国际运动休闲绿地项目，按照“农民主体、自主发展”的模式开展了先行试点。

（一）推进农村产权制度改革。

通过产权制度改革“还权赋能”，对农民土地权属进行确权，实施股份量化，由农民自主组建新型集体经济组织——成都大同乐祥投资发展有限
公司，让农民真正成为改革和市场的主体。

（二）土地整理。

成都大同乐祥投资发展有限公司作为项目实施主体，项目范围内的农民自愿将1987 亩土地，采取拆院并院的方式进行土地整理，将整理出约276 亩集体建
设用地（其中236 亩用于项目建设，40 亩用于农民集中居住区建设和项目用地调剂指标），1711 亩农用地，作为产业发展用地进行规模流转。

（三）资金筹措。

通过政府搭建的融资平台向成都龙潭信用社委贷资金进行项目前期土地整理、优化整治环境和加强基础设施建设，土地出让所产生的收益用于还贷、农民集中居住建设和集体经济组织的发展壮大。

（四）土地上市。

土地整理和农民集中居住后，成都大同乐祥投资有限公司将整理出的集体建设用地和农用地，通过政府搭建的平台，以市场公开方式，进行集体建设用地使用权出让和农用地承包经营权流转。

（五）产业发展。

在符合规划的前提下，引进投资企业，重点发展国际旅游、商务会议等现代服务业，着力打造以“水、森林、大熊猫”为主题的国际运动休闲区。

三、抓好四个“结合”，推进198区域统筹发展
（一）把发挥农民主体作用与198区域统筹发展相结合。

1、还权于民，充分发挥农民主体作用
在198区域的发展中，始终坚持农民是决策者、选择者，将发挥农民主体作用摆在所有工作的首位。

干不干，农民群众说了算；如何干，自己的帐自己算。

是集中居住进新型社区享受城市配套还是分散居住、是继续耕种务农还是土地集中流转发展产业、是当农民还是解放生产力成为城市居民、
是平平安安保持现状还是勇于承担风险融资整理土地，都由农民群众通过村民会议或村民议事会形式，进行民主决策，自主选择发展模式和方式；自主、自愿入股组建新型集体经济组织——成都大同乐祥公司，自主拟定公司章程，决定股权设置、利益分配、股民身份界定；自主决定集中居住过程中的拆迁补赔偿标准、安置标准等重大事项。

2、还利于民，增强农村自主发展能力
依托成都大同乐祥投资发展有限公司，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，市场化运作，依托土地资源，自主筹（融）资或引资，自主进行土地整理，在符合规划基础上，推动土地规模流转和项目运作及产业发展。

自建家园，实现集中安居；自主开发整理，实现土地规模流转；自营项目，实现持续增收。

3、健全制度，提升自主服务和管理能力
推进村级公共服务和社会管理改革，通过制定规章制度、完善村规民约，健全和规范社区社会管理各项制度，强化社区综治、警务、治保、调解等社会职能，社区公共服务平台日益完善，在着力实现以民主决策、民主评议和民主监督为主要内容的公共服务民主管理机制建设的同时，农民通过成立物业公司、就业服务公司等各种专业化中介组织，提高自我服务和自主管理水平，化解自主发展过程中的问题和矛盾。

（二）把农村产权制度改革成果与市场化发展相结合。

1、推进产权制度改革，彻底实现还权于民
坚持“通过产权制度改革明晰农村土地权属，是推进民主化市场化的基础”这一理念，按照改革程序，推进同乐社区农村土地权属确认工作，将集体土地所有权确权到组，承包经营权确权到户，用于集中居住的集体建设用地使用权确权到户，土地整理后的节余集体建设用地使用权确权到集体经济组织，实现农民群众对农村各类土地权属的自主权。

2、开展产权抵押，突破发展资金瓶颈
充分发挥市场配置资源的作用，实现土地资源向资本转变，成都大同乐祥公司是全体农民利益的代表，作为工作和融资的平台进入市场，将集体建设用地使用权预期收益作为抵押向银行贷款，解决了“钱从哪里来”的问题，贷出来的钱部分用于解决集中居住房屋的修建和对村民搬迁的补赔偿，部分用于土地整理、项目运作和未来发展，实现产权向资本的转变。

目前，同乐社区已先期融资8000万，启动了土地整理工作。

3、自求平衡，促进资源向资本转变
政府保障基础环境大配套以及各类公共产品的提供，其它诸如土地集中、农民集中、产业集中，均交由农民自主，土地资源的有效使用、融资贷款的资金平衡等等都成了农民自己的事，让农民真正认识到“资源和产权是自己的，进不进
市场自己说了算，但怎么用好资源市场说了算”，“自主发展”实现了农民的主体地位，既增强了农民的主人翁意识，也明显增强了农民的市场意识和风险意识，极大降低了对政府的惯性依赖。

正是在试点过程中充分发挥了农民的主体作用，仅一个月时间，同乐社区土地集中整理签约率达93%，已有超过半数的农民主动搬迁，积极配合公司实施土地整理。

（三）把农民自主发展与完善农村新型集体经济相结合。

建立新型集体经济组织，搭建自主发展平台。

按照“自愿、自主、自利”的原则，以“清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理”为主要内容，按照现代企业制度要求成立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的新型集体经济组织作为项目实施主体和市场主体，统筹推进资源整合、集中居住、土地流转和项目运作，成为“农民主体，自主发展”的工作平台，代表农民利益实现自主发展。

目前，新型集体经济组织成都大同乐祥投资发展有限公司已初步建立，正积极探索和自主决策如何固化股权，着力建立开放型集体经济组织。

（四）把项目推进与完善基层治理机制相结合。

1、整合农村资源，实现产权价值最大化
一是通过土地整理，将零星分散的土地集中成片，规模流转，实现集体建设用地使用权应有价值；二是以确权颁证
为基础，采用公开挂牌等方式出让集体建设用地使用权，捆绑流转农用地承包经营权，引入社会资金或合作伙伴，在符合产业规划的前提下，进行项目深度开发和建设。

2、创新基层治理机制，保障项目顺利推进
一是建立以社区党组织为领导核心，居民委员会负责组织居民自治，集体经济组织独立运作，社区服务站提供公共服务的新型“1+3”基层治理体制，健全村级组织体系，明确各种组织职能定位；二是设立民主议事会和监事会，积极推行以村民会议为村最高决策机构、村民议事会为常设议事决策机构、村民监事会为常设监督机构的村民自治机制，建立起能够实现民意畅通和发挥农民主体作用的制度和组织保障，提高农民主体组织化程度，确保主体地位的实现，为建设项目的顺利推进提供了保障。