论公共危机决策中的信任问题

一、 公共危机决策中
信任问题的实质
薛澜教授等学者认为：“危机通常是
在决策者的核心价值观念受到严重威胁 或挑战、有关信息很不充分，事态发展具 有高度不确定性和需要迅捷决策等不利 情境的汇聚。 ”［2］在这种情境下，作为组织 所认定的社会基本价值和行为准则架构 面临严重威胁， 突发紧急事件以及不确 定的前景造成了高度的紧张和压力。 这 种情境可能是由自然灾害和人为因素引 起的突发性事件（如地震、水灾或人为事 故 ），也 可 能 是 由 社 会 中 对 抗 的 冲 突 性 行 为（如战争、暴力事件等）所造成的社会 失衡和混乱状态。 危机的发生往往具有 高度的不确定性和严重的社会危害性。
正是基于公共危机的高度不确定性 以及危机决策的有限性， 作为公共危机 决策核心的政府， 其公共危机决策的实 现， 首先面临的就是公众对于其决策的
信任问题。 信任问题的存在意味着公众 已经意识到了危机， 并且将政府危机决 策的风险与他们的生活联系在了一起。 在危机情境中， 出于维护自身生命财产 安全的动机会促使公众采取措施改善自 己的处境， 公众往往会根据自身的角色 定位，对政府投入必要的信任，从而增强 自身抵御危机侵害的能力。 另一方面，政 府危机决策系统也需要尽可能多地获得 各种不同的“大众忠诚”，［3］这种信任有助 于维持一个稳定、有效的危机决策程序， 从而保证政府通过自身对公权力的运用 而承担其应有的责任。 此次甲型H1NI 流 感疫苗接种率不高， 公众对于流感疫苗 存在安全问题的担忧， 已经清楚地表明 了这样一个事实， 即当公众缺乏对于政 府某项危机决策的基本信任时， 也就失 去了对于决策所能带来的安全预期与认 同， 从而会使政府的决策脱离公众的期 待，造成决策执行的压力。
目前的理论与实践在将公共危机决 策的各种手段以及资源利用的效率等技 术性层面的问题作为讨论重心的同时， 却忽视了信任作为现代民主政治的重要 内容，“对于政府的成功可能是至关重要 的。 ”［1］政府在现代公共危机决策过程中 能否充分融合科学性与合理性， 能否取 得良好的决策效果， 首先取决于政府能 否与公众建立起良好的信任关系， 从而 获得公众的支持与认可。 因此，建立一种 公众对政府的合理期待， 以及政府积极 回应基础上的合作、 互动的信任关系就 成为现代公共危机决策的前提条件。
再次， 公共危机决策中的社会动员 能力将提升公众信任的程度。 现代危机 所具有的复杂性和破坏力， 使得公众在 是否信任政府的决策时往往会存在着各 种疑虑和担忧。 这就要求政府必须在最 短的时间内集中各种资源化解危机的同 时， 还要充分调动社会的力量来共同应 对危机， 使公众相信政府的决策符合他 们的利益， 公共参与危机治理的行为将 有利于公众自身的生命保护和利益救 济，从而形成公众信任的社会网络。 这种 信任网络的建立将作为一种社会力量， 参与到公共危机决策当中， 一方面可以 缓解危机在公众中产生的副作用， 使公 众了解真相，祛除恐惧，消除危机伴生的 流言、恐慌等副产品，起到稳定社会、恢 复秩序的作用；另一方面，有了公众的支 持、理解、参与与配合，可以降低政府化 解危机的成本， 减少危机冲突与摩擦的 可能，将危机化解或控制在最低程度，提 高政府决策的可信度和可行度。 如果这 种信心支持一旦遭到打击， 将极有可能 引发公众破坏性的参与， 从而引起社会 的逆向动员。
·Hale Waihona Puke 92 ·2010·2 理论与改革
任，其实质上也就是公众在信息不完整或 结果不确定的条件下，对其生存环境和未 来状况是否具有一种积极、 乐观的态度， 从而对政府这一“抽象系统”能否通过危 机决策提供给公众安全所持有的一种合 理期待与信心，这种期待与信心构成了人 们在危机中交往的基本情境。在这一情景 下，公众与政府之间的信任关系成为社会 稳定的内核，一系列危机将会被消解或被 控制在最低的危害程度。
的方式与方法， 增强公共危机决策的责 任性，“使每个人都相信标准可以看得 到， 偏离将被阻止， 并且即使欺骗发生 了，他将通过求助于诉讼、仲裁、要求赔 偿或相似的行动而被予以纠正。 ”［8］
信任的建构是一个社会在长期的运 行过程中逐渐培养起来的，公众对于政府 的信任与认同是基于政府危机决策的价 值取向，决策的能力、处理危机事件的方 法以及政策执行的效果等而产生的。公众 将决策权授予政府行使，为的就是期望政 府能够提供在危机情境中的安全保护，并 且预期政府能够树立起服务于公众利益 的责任感， 积极地回应公众的期待和信 任。如果政府不能以维护公众的利益为根 本目标，或决策主体自身缺乏良好的危机 决策能力与素养，甚至以欺瞒的方式掩盖 决策的真相，都可能使公众产生对于政府 危机决策的不信任感，从而大大降低公众 对于政府的信任。 因此，政府在危机决策 过程中能否取得良好的决策效果，首先取 决于政府能否与公众建立起一种合作、互 动的信任关系。
阶段，我国公共危机决策还存在着诸如决策机构分散、权责不清，决策信息系统不完善，决策主体能力与水平不
高，公众利益诉求表达渠道不畅等影响公众信任的因素。 因此，政府要获得公众的信任与支持，就必须坚持“以人
为本”的价值理念，建立起一套行之有效的公共危机决策体系，引导公众积极参与并支持政府的公共危机决策。
【关键词】 公共危机；决策；信任关系
决策机制， 完成对于危机应对的具体措 施的决断和下达执行任务， 从而避免错 失良机。 ［6］公众在危机中能否给予政府合 理的期待与信任， 首先就是基于对政府 决策系统能否给予其及时而有效的帮助 建立起来的。 政府危机决策能力与效率 的增强， 客观上强化着公众抵御危机的 心理承受能力和对未来的预期。 当陷于 困境中的公众得到了来自政府及时而有 效的援助之时， 公众将对政府报以较高 的信任水平。
第一， 危机决策机构分散、 权责不 清， 影响公众对于政府公共危机决策效 力的信任。 虽然我国政府很早就建立了 公安、交通、医疗卫生等部门的危机决策 系统，但它们处于各自独立、分散管理的 状态、未能形成一个应急的联动系统。 在 相当长的一段时期以来， 由于政府所具 有的强大的社会动员和社会控制能力， 使得一些地方政府不愿意去寻求公共危 机治理的长效决策机制， 而是常常采用 临时成立领导小组的公共危机决策模 式。 虽然这种模式在我国以往重大公共 危机的应对、 灾后恢复重建等方面起到 了集中资源， 统一协调的积极效果，但 是， 基于临时领导小组的紧急处理模式
首先， 公共危机决策的价值目标是 获得公众信任的关键。 洛克曾指出，“公 众将权力交给政府是出于对政府潜在的 信任， 他们相信其能够为社会公众利益 服务。 ”［5］在危机状态下的决策过程，实际 上就是在即将带来的利益损失时， 依据 一定的价值目标和原则对公共利益进行 重新分配， 从而做出危机应对的决策过 程。 特别是在紧急状态下，决策者在决策 过程中往往要面临价值冲突的困境，其 中最主要的就是效率与公平准则的冲 突， 包括秩序优先还是生命财产优先的 政策制定。 当公众一旦发现危机决策的 价值目标只是为了维护一部分人享有利 益，而使另外的大多数人受到歧视，无法 寻求利益保护的可能时， 这种决策就会 被认为是有失公允的， 从而使社会信任 体系受到破坏， 动摇公众对于政府的基 本信任。 因此，政府在危机决策过程中所 秉持的价值目标对于公众信任的获取是 至关重要的。
公共危机决策是为了有效地应对公 共危机，在全面衡量危机产生的原因、范 围、 后果以及利益相关者需求等因素的 基础上， 基于有限的资源环境所做的非 程序化的选择和决断过程。 这一决策过 程是在常规的决策方式无法有效应对危 机的条件下进行的， 决策者不可能进行 深思熟虑的理性推演和研判， 只能利用 以往的经验和对现实危机态势的体察而 迅速决断。 因此，这种非程序化的决策实 际上已成为一种“有限理性”的决策行为， 决策者只能根据决策的价值目标而从有 限的方案中选择一个相对较优的方案来 迅速实施决策，危机事态的发展与决策的 效果之间将产生无法预期的结果。
其次， 公共危机决策体系的效率是 公众信任投入的前提条件。 公共危机决 策是一种典型的非程序化决策过程。 这 种危机治理情境的非常态化， 要求政府 能够建立起一套随时准备应对各种事件 的行之有效的危机应对 “抽象系统”，从 而减少中间层级，快速应对、有效控制危 机局面。 格林认为，一旦危机发生，时间 因素将非常关键， 它要求决策机构必须 在有限的时间、 资源等条件下遏制事态 的蔓延， 以最短的时间和效率打破常规
领导与管理 LEADERSHIP AND MANACENENT
论 公共危机决策中的信任问题
(华东师范大学 中国 上海 200241）
■ 张建荣 ■ 余玉花
【摘 要】 公共危机决策中的信任问题，其实质上是公众在信息不完整或结果不确定的条件下，对政府能否通过危
机决策提供给公众安全所持有的一种合理期待与信心，这种期待与信心构成了人们在危机中交往的基本情境。 现
【中图分类号】 C934
【文件标识码】 A
【文章编号】 1006-7426［2010］02-0092-04
进入 21 世纪以来， 随着现代化的不
断推进、 科学技术的高速发展以及全球 化进程的加速， 中国在迎来社会发展黄 金期的同时， 进入了社会转型期风险高 发阶段， 各种潜在和显现的矛盾都有可 能引发危机的产生。 汶川大地震， 甲型 H1NI 流感，瓮 安 事 件 、重 庆 出 租 车 罢运 等各类公共危机事件， 对于我们已经习 惯于社会常态下管理的传统公共决策机 制提出了新的挑战， 使得如何应对公共 危机， 建立一套符合我国风险社会需要 的新型危机应对机制， 成为了我国政府 一项紧迫而现实的任务。
最后， 公共危机决策的方式影响公 众的信任水平。 由于危机本身的危害性 和延续性， 决定了政府采取适度的社会 紧张和有效的强制手段来增强社会应对 危机的凝聚力，是有其必要性的。 这种社 会强制的目标是维持社会规范和社会秩 序的稳定， 从而增强政府应对危机的凝 聚力。 但是，在实践过程中，这种强制方 式却有可能被实际执行决策的政府工作 人员所滥用， 造成政府和公众情感的严 重伤害，“凡当权的人行为傲慢又贪婪自 肥，公民一定议论纷纭，众口喧腾，不仅 会指摘这些不称职的人， 而且也批评授 权给这些人的政体。 ”［7］因此，在危机状态 下， 如何将政府的强制手段与公众的自 治相结合，克服政府工作人员在决策、执 行活动中的简单粗暴行为， 获得公众的 信任与认同， 需要政府切实的改变决策