中央与地方的关系

我国中央与地方的关系0902404038 虞春华中央和地方的关系中央与一般行政地方的关系中央与自治地方的关系民族区域自治地方特别行政区实行社会主义制度实行资本主义制度根据宪法规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。

所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。

我国中央与地方关系的主要表现为下级服从上级、地方服从中央的“单一制”特征。

建国以来中央与地方关系的演进毋庸置疑，1978年开始的改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义，以此为界限，改革开放之前我国实行的是传统计划经济体制；改革开放之后，我国进入传统计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，中央与地方关系在这前后30年间呈现出不同的特点。

表1：传统计划经济时期中央与地方关系的演进（1949—1978年）时期体制特点企业管理财政管理计划管理建国初期（1949—1952）权力集中“统收统支”（1950）。

“条条”管理体制初告形成。

“一五”时期（1953—1957）集中统一部属企业由2800个增至9300个，户数约占中央和地方管理工业企业总户数的16%，产值占49%。

“统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中”（1954）。

中央支配的财力占国家预算收入的75%。

实行直接计划与间接计划相结合的计划管理制度。

统一计划，分级管理，不得层层加码。

“大跃进”时期（1958—1960）权力下放工业企业除了一些重要的特殊的试验性质的企业外，一律下放给地方。

“划分收支、比例分成、五年不变”（1958）；“收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变”（1959）。

中央财政收入占全国财政收入的比重从40%降至20%。

以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度。

五年调整时期（1961—1965）权力上收企业管理权上收，部直属企业增至10500个，产值占工业总产值的42.3%。

财权收至省市自治区以上。

中央财政收入占财政总收入的比重提高到60%。

上下一本账，不得层层加码。

“文革”前期（1966—1969）权力涣散“统收统支”（1968）；“收支挂钩、总额分成”（1969）。

“文革”中期（1970—1971）权力下放大批中央直属企业下放给地方。

全国共下放2600多个重点企业和事业单位。

“定收定支、收支包干、保证上缴、结余留用”（1971）。

“块块为主，条块结合”，给地方以较大的管理权限。

“四五”后期（1972—1975）权力上收所有企业都要有一个集中统一的生产指挥系统。

实行收支包干制。

“条条为主”的状况基本未变，“块块为主”没有形成。

粉碎“四人帮”后（1976—1978）权力集中一大批骨干企业收归中央。

“定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一定”（1976）。

表2：我国政府关于中央与地方关系调整的论述（1978—2007年）时间重要会议提法或内容1978年2月26日第五届全国人大第一次会议要在巩固中央集中统一领导的前提下，发挥中央和地方两个积极性。

大权独揽，小权分散。

1979年6月18日第五届全国人大第二次会议要在中央集中统一领导下，适当扩大地方在计划、基建、财政、物资、外贸等方面的权限，使各地方能够按照社会化大生产的要求和经济有效的原则，因地制宜地发展国民经济。

1980年8月30日第五届全国人大第三次会议财政体制实行中央和地方“划分收支，分级包干”的管理办法，调动地方增收节支的积极性。

1981年11月30日第五届全国人大第四次会议中央财政的投资范围应该逐步收缩，主要用于能源、交通、新兴工业等。

至于一些投资周期短、利润比较大的项目，城市建设的一些项目尽可能用地方和企业的财力去兴办。

1983年6月6日第六届全国人大第一次会议进一步完善利改税的制度，开征一些必要的新税种，合理调整税率，按照税种划分中央收入、地方收入和中央地方共享收入，改进和稳定国家与企业之间、中央与地方之间的分配关系。

1986年3月25日第六届全国人大第四次会议完善财政税收制度，按照税种划分中央、地方的财政收入，明确中央、地方的财政支出范围。

1987年3月25日第六届全国人大第五次会议必须坚决把过高的财政支出压缩下来，同时要根据新的分配格局，合理调整中央与地方的财政收支结构，适当提高中央财政收入所占的比重。

1988年3月25日第七届全国人大第一次会议第一，这次机构改革主要着眼于转变职能。

第二，这次机构改革的重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是专业管理部门和综合部门内的专业机构。

第三，这次机构改革要同经济体制和政治体制改革的总进程相适应。

国务院各部门要支持地方政府的机构改革，不要强求地方政府机构同中央上下对口。

1989年3月20日第七届全国人大第二次会议各级政府、政府工作人员必须坚决维护中共中央的领导权威，坚决维护国务院对政府工作的领导权威，坚决维护法纪政纪的权威。

1990年3月20日第七届全国人大第三次会议中央下放给省、自治区、直辖市的基建项目审批权限不变，但省区市下放的项目审批权限要适当集中到省一级，克服审批权多头分散现象。

1992年3月20日第七届全国人大第五次会议加快分税制和税利分流改革试点的步伐，探索理顺中央和地方、国家和企业分配关系的途径。

1993年3月15日第八届全国人大第一次会议理顺中央与地方、国家与企业的分配关系，改革方向是实行分税制和国有企业的利税分流。

1994年3月10日第八届全国人大第二次会议认真实施财税改革方案，理顺中央与地方、国家与企业的分配关系。

改革方案既注意到逐步增加中央财力的需要，也充分照顾了地方利益和企业的经营状况，有利于发挥中央和地方两个积极性，是切实可行的。

1995年3月5日第八届全国人大第三次会议认真研究中央和地方政府的事权划分范围。

1996年3月5日第八届全国人大第四次会议转变政府职能，增强国家宏观调控能力。

进一步改革政府机构，把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体；其他政府部门也要进行合理调整。

1998年3月5日第九届全国人大第一次会议国务院机构改革的重点，是调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门，按照权责一致的要求，调整部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制。

各级地方政府也要自上而下有步骤有秩序地进行机构改革，精简机构和人员。

1999年3月5日第九届全国人大第二次会议各地可按照中央总的精神，结合实际情况自行确定具体安排和做法。

省级政府组成部门的设置应与国务院组成部门基本对口，人员编制原则上减一半，逐步、分期实施。

2001年3月5日第九届全国人大第四次会议为了进一步规范中央和地方之间的分配关系，建立合理的分配机制，支持西部开发，从今年开始，对所得税收入实行中央和地方按比例分享。

中央从所得税增量中多分享的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。

2002年3月5日第九届全国人大第五次会议继续理顺政府部门职能分工，防止有些事情互相推诿和无人负责。

2003年3月5日第十届全国人大第一次会议中央和省两级实行部门预算制度，“收支两条线”管理和国库集中收付制度改革试点稳步推进。

2004年3月5日第十届全国人大第二次会议推进政府职能转变。

各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。

2005年3月5日第十届全国人大第三次会议必须坚持处理好全局和局部的关系。

全国经济是一个有机整体，应当按照“全国一盘棋”的战略布局，充分发挥各个地区的优势，调动中央和地方两个积极性。

2007年3月5日第十届全国人大第五次会议正确处理中央和地方的关系，充分发挥两个积极性。

⏹1、与市场经济相适应的政府职能的转变与划分⏹政府职能的转变要通过中央与地方之间的职能分工而加以落实，它涉及到事权的划分和机构的改革，二者相辅相成。

从事权划分上看，中央政府逐步承担起管理相对而言更为宏观性、战略性、基础性事务的职责，而地方政府则承担执行中央政策以及进行微观事务管理的职能。

从政府机构改革上看，中央政府通过专业性分工将不同的事务交由各部委去处理，但并不要求各级地方政府按照对口部门进行相应的机构设置，因而建国初期形成的条块分割局面有所改善。

当然，中央与地方之间的职能分工会有交叉部分，对于交叉职能，地方各级政府服从中央政府的任务分配和全局安排，但有时也会采取合作、博弈，甚至变通的办法来解决。

⏹2、财税体制改革是中央与地方关系调整的核心问题之一⏹1980年代推行的财政包干制度一方面激发了地方政府发展经济、增收节支的动力和兴趣，地方财政收入节节攀升，从而增强了地方政府同中央政府讨价还价的实力，但另一方面却造成了中央财政能力的减弱和“诸侯经济”的兴起。

针对财政包干制的弊端，1994年我国正式实施了分税制改革，即实行一种按税种划分中央和地方收入来源的财政管理体制。

分税制的目的是为了有效地处理中央政府和地方政府之间的财权关系，从而调整和优化中央与地方的收入结构。

分税制改革通过税种的划分而实现，中央政府在税种的分配上取得了优势地位，进而大大增强了自己的财政汲取能力，中央财政薄弱的局面也由此而得到迅速扭转。

总体来看，财税体制改革不但是对中央与地方财力结构的重新调整，更是对中央与地方利益关系的重新划分，这种财力结构的调整和利益关系的划分是一种动态的正和博弈过程，即财税体制改革既照顾到了地方政府的积极性，又体现了中央政府的宏观调控能力。

目前，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，地方经济发展的势头十分强劲，维持了年均9.5%的高速增长，人均GDP也在稳步提高，地方经济实力，特别是东部地区的地方经济实力得到了快速提升，同时中央政府的宏观调控能力也稳步增强，财税体制改革对这种有利局面的形成起到了重要作用。

⏹3、中央与地方利益制衡机制的建立与完善⏹通过中央与地方财力结构的调整，中央与地方的利益制衡机制逐渐建立并趋于完善。

在经济体制转型时期，中央与地方利益关系的调整不可避免地涉及到其他的利益群体，例如普通民众、地方精英和企业法人等微观经济主体，这些利益群体参与到中央与地方的利益博弈中来，共同推动了市场经济的发展。

⏹在市场化改革条件下，无论是中央政府、地方政府，还是其他经济主体，它们都有自己独立的利益目标，通过多次博弈，中央与地方始终在寻求最佳的利益均衡点，而中国经济的持续强劲表现表明这种利益制衡机制已经形成。

⏹中央与地方利益制衡机制的形成并非一蹴而就，它是各种利益主体相互博弈的结果。

首先，地方分权改革和财税体制改革激发了地方政府推动经济发展的热情，地方经济实力得到大幅提升，进而地方政府的财政实力有了进一步的增强，地方政府作为中央与地方博弈的一方，其独立性和自主权得以体现。