公推直选的由来与意义

公推直选的由来与意义"公推直选"的由来与意义梅丽红“公推直选”是基层党组织领导班子选举改革所取得的重要进展，也是党内民主建设的重要成果，考察其探索的历程并揭示其意义，对于积极推进党内民主建设具有借鉴意义。

一、“公推直选”溯源“公推直选”是由“两票制”演变而来。

20世纪80年代末，村委会直选对村党支部的授权方式与实际地位提出了挑战，农村干群矛盾的焦点往往集中于村党支部权力的有效性与合法性上。

在这一背景下，1991年初，山西省河曲县城关镇岱狱殿村改变过去由上级党委确定村党支部书记候选人再让党员选举的做法，首创了“两票制”方法选举村党支部书记，即首先让全村各户代表从全村党员中推荐村党支部书记候选人，得票最多者为正式候选人。

然后召开村党员大会选举产生村党支部书记。

借鉴岱狱殿村的成功经验，与城关镇相临、干群矛盾相对突出的旧县乡在县委的支持下首先在全乡范围内推行了“两票制”。

1991年10月，城关镇党委也出台了“两票制”试行方案，并于1992年上半年对城关镇所属村庄党支部进行了“两票制”改选。

根据城关镇和旧县乡的做法，1992年3月，河曲县委组织部颁布了《关于推行“两票制”建设农村党支部的选举办法》，并制定了17条农村党支部换届选举的规则，决定在全县范围内推行“两票制”。

至当年8月，全县309个村都以“两票制”的方式改选了村党支部。

[1]按照河曲县委组织部进一步规范化的“两票制”选举办法，其具体操作程序分为两种:一是由全体村民(一般以户为单位)对全体党员和支部成员进行民主评议后，按本支部成员的职数规定和任职条件，以投信任票的形式推荐书记、副书记和委员的初步候选人;乡镇党委根据得票多少，经党员大会讨论后确定正式候选人，再召开党员大会进行正式选举。

二是由全体村民(以户为单位)在对全体党员进行民主评议后，按支部成员的职数规定和任职条件，通过投票推荐出等于或多于规定职数20%的支部委员初步候选人，乡镇党委组织村党员大会选举产生书记、副书记和委员的正式候选人，再召开党员大会进行正式选举。

[2“]两票制”将村委会直选的制度机制引入村党支部的选举中，其目的是在不改变农村二元权力结构的前提下增强农村党支部的民意基础，解决农村治理危机。

1998年初，四川省为了解决基层党组织领导班子素质不高和适应基层民主政治发展的要求，开始尝试以“公推直选”的方式选举产生村党支部书记。

其基本做法是:第一步，宣传动员和公开报名。

利用广播、电视、报纸和张贴公告等手段，将信息公告于众，动员符合条件的党员积极报名。

初步候选人采取个人自荐、组织推荐、群众推荐的办法产生。

第二步，资格审查。

由乡镇党委、人大、政府主要领导，以及乡镇纪检、组织等方面的负责同志组成资格审查小组，对报名者基本条件进行审查，并张榜公布。

第三步，当众演讲和民意测评。

由通过资格审查的人选向全体村民(或村民代表)和全体党员发表竞选演说，回答问题，承诺任期目标。

党员和群众当场投票，当场计票，当场公布得票结果，然后按得票多少为序依次确定党支部委员候选人的预备人选(一般差额2名)，报乡镇党委审批。

第四步，党内直选。

将乡镇党委批准后的候选人名单提交党员大会，通过无记名投票进行预选，以得票多少为序，确定正式候选人。

将正式候选人名单提交党员大会差额直选产生村党支部书记和委员。

[3]截止2000年9月，四川省已有3.3万个村实行了“公推直选”村党支部书记。

[4]与“两票制”相比，“公推直选”虽然注重了党外群众的意见，但更强化了选举的组织程序和党员的民主权利，体现了党组织的相对独立性。

2000年前后，这种开放式提名、差额直选方式又从村党支部延伸至乡镇党委。

1998年11~12月，四川省眉山市青神县南城乡以全体党员直接投票方式选举产生了乡党委领导班子成员。

[5]2001年，四川省平昌县灵山乡也以换届选举为契机进行了乡党委领导班子“公推直选”。

[6]不过，由于党员直选书记、特别是由群众投票来决定书记候选人与既有的党规党法相悖，因此党员直选书记试验虽然有上级党委的认同甚至推动，但缺乏来自中央层面的明确支持，因此试点具有不稳定性。

二、“公推直选”模式比较2002年11月，党的十六大明确提出了“改革和完善党内选举制度”的要求，这为基层党组织领导班子选举改革提供了依据。

此后“，公推直选”不仅在村党支部选举过程中得到普遍实践，而且在乡镇一级党委也获得了更大范围的试点，并创造出多种选举模式。

一是乡镇党委书记“领选组阁”模式。

2003年12月，四川省成都市新都区木兰镇进行了“公推直选”镇党委书记的试点。

2004年3月，新都区又规定只要是“条件成熟的镇”都可以直选镇党委书记，并明确其基本程序和方法是:在公开报名和资格审查的基础上，由区委组织部、区纪委组成的考察组对候选人初步人选进行考察，初步人选同时在区内电视、报纸、网络等媒体上公示;候选人初步人选用5~10天时间进行实地调研;然后召开公开推荐大会，参会人员包括机关全体干部、村(社区)党组织书记、村(居)委会主任、各级党代表、各级人大代表、各级政协委员、驻镇单位负责人、企业负责人代表、党外人士代表、村民小组长和普通群众代表，候选人初步人选按抽签确定的顺序依次进行演讲，再由参会人员以无记名投票方式填写推荐票，当场公布推荐结果，以获得赞成票多少为序取前两名为镇党委书记候选人预备人选;最后召开党员大会，无记名投票直接差额选举产生镇党委书记，党员大会必须有4/5有选举权的党员到会且经半数以上有选举权的党员同意方能有效。

当选的镇党委书记有组阁权，负责向区委提出本镇党政领导班子成员的建议人选，经区委组织部、区纪委考察后报区委按组织程序任免。

当选的镇党委书记每半年要向上级党委报告一次本级党委及本人的工作，同时还要向党代表大会或党员大会述职一次。

每年对当选的镇党委书记进行民主评议，不称职票超过三分之一且被认定为不称职的，按照有关规定免职。

本镇10名以上有选举权的党员提议、20%以上有选举权的党员附议，也可以向区委书面提出罢免要求。

[7]2004年7月，成都市委组织部又在总结新都试点经验的基础上，下发了《关于开展乡镇党委书记公推直选试点工作的指导意见》，开始在全市范围内推行乡镇党委书记“公推直选”。

二是乡镇党委领导班子“倒选”模式。

2004年1月，四川省平昌县在实行乡镇综合改革的基础上，将“公推直选”的试点扩大到全县三分之一共9个乡镇试行。

其基本做法是:在自愿报名、资格审查、公示、乡镇调研、演讲答辩的基础上，由党员和部分非党群众代表进行无记名投票，确定党委书记正式候选人2人，党委副书记正式候选人4人，党委委员候选人比应选职数多1~2人;最后由不低于辖区党员总数4/5的党员直选，以到会党员过半赞成当选。

正式选举采取“三轮选”，即第一轮选举党委书记，落选者可参加党委副书记竞选;第二轮选举党委副书记，落选者可参加党委委员选举;第三轮选举党委委员，当选的党委书记、副书记直接确定为党委委员，不再参加委员选举。

当选的党委领导班子成员每年向党员大会述职，接受党员评议，在年度工作考核民主测评中不称职票超过30%，经县委确认为不称职的，责其辞职或免职。

[8]与平昌模式相似，2004年7~9月，云南省红河州泸西县在全县10个乡镇和四川省雅安市芦山县飞仙关镇、凤禾乡也分别以“倒选”方式选举产生了乡镇党委领导班子，只不过在候选人产生、确认的环节上，泸西县各乡镇采取的是“两推”办法，即“一推”是在党内以党总支为单位组织党员民主推荐，另“一推”是在党外由群众30人以上自由联名推荐，在此基础上，由乡镇选举委员会对推荐出的党委班子成员的初步候选人进行资格审查，最后在党群联席会议上采用无记名投票方式选举产生党委书记正式候选人2名，副书记正式候选人4名(含书记候选人落选下来的1名)，委员正式候选人9名(含副书记候选人落选下来的1名)，最后由党员大会以“倒选”方式直选产生乡镇党委领导班子。

[9]而四川省雅安市芦山县飞仙关镇和凤禾乡虽然也采取了“两推”，但其“第一推”是由18岁以上的选民推荐，县委根据群众推荐的结果，按职数1/3~1倍的比例差额确定考察对象;“第二推”则由县委常委会差额票决产生3名党委副书记初步候选人，县委全委会差额票决产生1名镇党委书记初步候选人，再由党员大会以“倒选”方式产生乡镇党委领导班子。

[10]三是乡镇党委书记“三票制”模式。

2004年2~3月，江苏省宿迁市在宿豫县(后改为宿豫区)黄墩镇进行了党委书记“公推直选”。

其创新之处有两点:(1)提名候选人采用“两推一票决”方式，即以基层党委为单位组织干部、党员、群众参与推荐，推出得票较为集中的前12名人选进行公示;再以党支部为单位组织全体党员进行第二轮推荐，筛选出得票前4名人选进行资格审查和组织考察，提出3名候选人初步人选，提交县委全委会差额票决，确定2名正式候选人参加)正式选举设秘密写票处，并要求参会党员试点乡镇全体党员的差额直选。

(2 应到秘密写票处填写选票。

[11]同年3~4月，宿豫区的蔡集镇也以同样的方式选出了该镇的党委书记。

鉴于宿豫县“公推直选”试点只限于乡镇党委书记，为此,胡锦涛总书记作出专题批示:“该试点只进行党委书记的公推直选，还有与副书记、委员的选举相衔接的问题需要加以考虑。

”[12]据此，江苏省宿迁市乡镇党委“公推直选”开始从选“一个人”走向选“一个班子”。

2004年8~9月，四川省遂宁市船山区桂花镇也以“三票制”的方式进行了党委书记“公推直选”，并在选举规则上又有创新，主要表现为“结构推荐”。

即在自愿报名、资格审查基础上确定的初步人选必须先在其所在单位全体职工进行信任度测评，获信任票达50%以上方能参加结构推荐。

同时，“信任度”测评结果按10%的权重纳入结构推荐的计算结果中。

计算方法是:参加结构推荐的代表分A、B、C、D四个层面，A层面为本镇的区及以上党代表(权重30%)、B层面为镇机关干部(权重20%)、C层面为村民代表(权重20%)、D层面为区委公推直选工作领导小组成员(权重20%)。

按候选人初步人选结构推荐得分情况，取前5名作为镇党委书记候选人预备人选。

预备人选经实地调研后在区全委会上分别作竞职演说，由全体委员差额票决推荐2人作为正式候选人。

正式候选人在全镇党员大会上就桂花镇各项工作回答党员提问后，与会党员以无记名投票方式直接差额选举镇党委书记。

[13]上述试点虽然直选范围不同，但体现了共同的价值取向，即改变了过去单一由上级党组织提名的做法，将可量化的民意引入到候选人的提名过程，将党委书记或党委班子的间接选举转变为全体党员直选。

当然，不同选举模式各有其优势和不足。

新都“书记组阁”模式有利于减少班子内耗，提高班子的团结协作能力，也有利于平衡权责关系，形成被提名的镇党委班子成员向镇党委书记负责、镇党委书记向选举他的党员和群众负责的权力制约链。