创新群众路线工作方法 构建新型基层治理机制

创新群众路线工作方法构建新型基层治理机制

2003年以来，特别是2007年被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，XX市按照科学发展观的要求，紧密结合大城市带大郊区的实际，探索实施了以“六个一体化”（城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化和城乡管理体制一体化）、“三个集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中和土地向适度规模经营集中）、农村工作“四大基础工程”（推进农村产权制度改革、开展农村土地综合整治、实施村级公共服务和社会管理改革以及建立新型基层治理机制）为主要内容的“两化”互动、城乡统筹发展战略，积极探索统筹解决“三农”问题的有效途径。而这种以市场化、民主化、公平化为基本原则的农村深层次改革，势必对农村现行的经济形态、利益格局、社会结构和社会关系产生巨大冲击，要求我们从制度层面和操作层面理顺村党组织、自治组织、集体经济组织以及其他经济社会组织之间关系，建立与之相适应的村级治理机制，为统筹城乡综合配套改革提供基础性的制度保障。2008年以来，我们坚持尊重和保障群众主体地位，在总结基层实践经验的基础上，积极探索创新群众路线工作方法，按照

“三分离、两完善、一加强”（即村级决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进党组织的领导）的思路，探索构建了党组织领导下，村民（代表）会议和村民议事会决策、村委会执行、集体经济组织市场化运作、其他社会组织广泛参与的基层治理机制，实现了党组织领导与村民当家作主的有机统一，为深化“两化”互动、统筹城乡发展提供了坚强的组织保证。

一、坚持民主选举，打牢基层治理的群众基础

选举权是群众最核心的民主权利，是落实和创新群众路线工作方法的基础，也是调动群众参与基层治理的关键。XX的新型基层治理机制，从民主选举入手，落实和创新群众路线，为基层治理打牢了群众基础。

一是积极推进公推直选，增强基层党组织书记践行群众路线工作方法的内生动力。过去的选举，在不少地方一定程度上存在“组织定人选，群众画圈圈”的现象，导致少数基层干部眼睛向上不向下，重对上负责，轻对下负责。为此，自2003年以来，我们从XX区XX镇起步，全面、规范探索推进基层党组织书记公推直选，从制度设计到实践操作，始终坚持将扩大党员群众直接参与，直接行使提名权、选举权作为关键，在各个环节拓展党员群众参与面。实践证明，公推直选不仅强化了基层干部“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的民本意

识，解决了对谁负责、向谁负责的问题；同时，调动了党员群众参与社会政治生活的积极性，为创新群众路线工作方法提供了持续动力。在总结实践经验基础上，我们从选、育、用、管、监、评等方面，制定了相互衔接、相互协调的制度体系，形成了制度化推进的良好态势。据统计，在2010、2011年换届中，全市7.4万余名党员群众代表参加了220名乡镇党委书记公开推荐，15.8万余名党员参加了直接选举；21.8万余名党员参加了3339个村（社区）班子成员的直接选举。2007年以来连续四年民主评议结果显示，群众满意率在90%以上的乡镇、村（社区）党组织书记所占比例分别由81%、90.8%提高到98.3%、91.2%。

二是民主选举议事会成员，增强议事会运行的民意基础。针对村民大会难召集、村民代表会议难议决、村级事务群众难参与、村“两委”难监督等问题，成立村民议事会作为村级自治事务的日常决策机构，是XX基层治理机制的重要制度创新。议事会成员的选举，关系到村民议事会制度是否代表了群众意愿，是否尊重了群众主体地位，是否体现了党的群众路线。为保证议事会具有公信力，村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员由村民小组议事会成员中选举产生。为保证议事会成员的广泛性，村民议事会一般不少于21人，村民小组议事会一般不少于5人。为保证议事会成员的代表性，村民议事会成员实行结构席位制，每个村民小组有2名以上村

议事会成员。为避免议事会成为“干部会”，村、组干部不得超过议事会成员的50%。为加强议事会成员与群众的联系，议事会成员固定联系不少于10户。为落实监督权，从议事会成员中选举5—7人组成村务监督委员会，主任由党员议事会成员担任。目前，全市村（社区）共有村民议事会成员89771人、村民小组议事会成员170716人、村务监督委员会成员15176人。

三是规范授权，增强村民议事会行权的法律基础。在传统的自治框架下，村民会议、村民代表会议、党员大会、民主恳谈会等，是党员群众行使民主权利的主要途径。但实际操作中，受少数基层干部民主意识不强、组织成本较大、决策周期过长等因素制约，党员群众民主权利往往被虚臵。议事会作为村级自治事务的日常决策机构，必须要有履职行权的法律基础。为此，对接传统自治框架，通过村民会议或村民代表大会，对议事会的议事原则、议事规则、议事范围进行明确界定和授权，并以书面形式予以固定。议事会只有在授权范围内，按照议事原则和议事规则议决相应事项，才具有法定效力。村民会议和村民代表会议对村级自治事务拥有最终决定权，对议事会超越授权范围、违背议事原则和规则的议事行为及议决结果可以撤销，保证议事行为和议决结果符合群众意愿。

四是强化领导，保证村民议事会的正确方向。为巩固和强化党组织对村级组织、村级事务的领导，村民议事会召集人由

党组织书记担任，负责主持议事会议；村党组织对议题进行审查，同意后方提交议事会讨论；重大问题由党组织先行讨论，提出意见建议。同时，注重发挥党员议事会成员的示范导向作用，注意从议事会成员中发展党员。目前，党员占议事会成员的40.9%。

二、坚持还权赋能，完善民事民定的运行机制

伴随着“两化”互动、统筹城乡发展的实践，基层社会结构发生深刻变化，利益格局得到全面调整，形成了不少的社会矛盾问题。化解这些矛盾、解决这些问题，不仅需要党委、政府加强对利益关系的统筹，更需要相信群众、依靠群众，充分发挥群众主体作用，促使群众全面、深入参与，自主地解决矛盾问题。XX的基层治理机制，从议题提出、议题审查、议题讨论、议题公示、议决事项实施、结果评议等环节，坚持党组织领导下的群众自主、自决、自行、自评，形成了民事民定、村民自治的运行机制。

一是议题的提出和确定由群众拿主意。为保证议题真正来源于群众，反映群众诉求，议事会成员、村级组织、10名以上村民均可提出议题。在议题审查中，重点审查议题的合法性、真实性，保证党员群众提出的议题尽可能提交议事会。为保证议题能及时上会，每年至少召开4次村民议事会；必要时根据村级组织、议事会成员和党员群众提议可随时召开。XX市XX 乡XX村对村上重大事项实行“三步量分法”：第一步“一户一

表”界定实施范围，采取“一户一表”的方式征求群众意见；第二步“议事会票决”确定实施项目，村议事会将条件许可的项目提交议事会逐一进行完善和表决；第三步“一户一票”决定实施顺序，各户对实施项目按实施先后排序，按分数高低确定项目实施先后顺序，全村群众心服口服。

二是议题的讨论和议决由议事会成员唱主角。为保证议事会充分吸收群众智慧，问计于民，议事会五分之四以上成员到会方能举行，同时还可邀请村委会成员、村级组织负责人和议题相关人员列席。为保证议事会成员发表意见的代表性，议事会召开前3天须将议题通知议事会成员和相关列席人员，以便广泛征求村民意见，实现代民议事。为保证议事会成员充分发表意见，议事会实行先依次发言、再进行讨论。为保证议决结果公正性，议事会对议题实行逐项无记名投票表决，当场公开计票，公布表决结果。为保证议决结果的合法性，议题须经全体成员半数以上同意方能通过；如有必要，应提请村民会议、村民代表会议讨论通过。规范的议事程序，保证议决过程成为了集中群众智慧的过程、发扬民主的过程，也成为了群众路线实践的过程。XX市XX镇在灾后重建“鹿鸣荷畔”永久性住房分配中，在“人人有一套方案，人人有一个意见”、甚至有少数村民扬言要强行占房的情况下，充分发挥议事会作用，发动村民全程参与，确定了“以社划片、占地分区、安排就近、社内抓阄、照顾弱势”的分房原则，仅用20余天就完成了分房工作，

满意率达98%。2011年，全市议事会共收集意见建议6.7万余条，形成议题3万余件，议决2.8万余件，村民议事会年平均召开6次以上。

三是议题的实施和评价由群众说了算。为保证议事会议决事项顺利实施，让群众满意，村民议事会全程监督实施过程。对违背决定内容或执行不力的，召集人可召集会议讨论，责令整改；对造成重大损失的，可提交村民（代表）会议讨论提出处理意见。在实施完毕后，议事会成员和群众代表进行评议，并对评议结果立档归卷，作为对实施主体考核评价的重要依据。XX区XX镇XX社区2012年议决启动的文化建设、基础设施建设和道路维修3大类5个村级公共服务项目，均由议事会“全面议定、全程监督”，社区居民都说：“政府的政策好，我们可以自己做主把钱用在需要的地方。”

村民议事会的民事民定，激活了村民的活力，集中了群众的智慧，用“土办法”解决了产权制度改革、基础设施建设、加强社会管理等一大批该解决、想解决，但用传统办法解决不了、解决不好的复杂问题，化解了大量历史遗留问题。2010、2011年度第三方测评，群众对议事会总体满意度分别达到95.06%和97.23%。

三、坚持分类供给，促进城乡公共产品的同质均衡

提高村级公共服务和社会管理水平，促进城乡公共产品均等化，不仅是“两化”互动、统筹城乡发展的应有之义，也是落

实和创新群众路线工作方法的要义所在。XX把完善基层公共服务和社会管理作为基层治理机制的重要内容，以村（社区）为重点，大力推进城乡基本公共服务均等化，不仅使广大群众共享发展成果，而且增强了群众参与基层治理的积极性。

一是坚持政府主导、多方参与，健全分类供给机制。根据当前经济社会发展水平，将村级公共服务和社会管理内容划分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务以及社会管理等七大类59项，按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的思路，明确政府、村级自治组织和市场主体的供给责任。政府负责提供基本的公益性公共服务和社会管理，自治组织负责提供内部的服务和管理，同时运用政策引导、资金支持、贷款贴息等办法，鼓励支持社会组织供给部分公共产品。三方分工合作、互为补充，破解基层基本公共服务有效供给不足的瓶颈，提升城乡公共服务和社会管理水平。

二是坚持刚性投入、定期增长，健全经费保障机制。强化公共财政理念，调整财政支出结构，提高村级公共服务和社会管理的财政保障水平。将村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，保障应由政府提供的村级公共服务和社会管理的基本需求支出。从2009年起，由市、县两级财政每年安排每个村不少于20万元（2012年已不少于30万元）补助资金，并根据经济社会发展持续增长，专项用于加强村级公共服务和社会

管理建设。近3年来，市、区（市）县两级财政共投入32亿余元，为提升城乡公共服务水平提供了强力支撑。

三是坚持整合资源、优化功能，健全公共服务设施统筹建设机制。围绕建设社会主义新农村、发展现代农业和促进农民生产生活方式转变，结合不同类别村（社区）人口和经济条件，因地制宜，突出重点，统一规划农村公共服务和社会管理设施布局，集中投入、统筹建设村级公共服务和社会管理设施，促进公共服务和社会管理有序向农村延伸覆盖。2009年底，消除了全市原有的294所村小，建成一批农村寄宿制小学或完全小学以及乡镇中心校，新建改造校舍7万平方米，投入资金约9849.5万元。坚持统一规划、统一标准、统一风貌、统一标识、统一设备配臵，全面完成2396个村（社区）卫生站标准化改造。坚持标准化建设、规范化管理、多元化使用，投入2.4亿元建成3300余个村（社区）活动中心，实现了较高水平全覆盖。

通过全面推进城乡公共产品同质、均衡，农民在家门口享受方便快捷的公共产品成为现实，社会和谐程度明显上升。XX区XX社区利用公共服务和社会管理专项资金新建了文化广场，支部书记XXX感慨地说：“回过头来看，社区在推进公共服务和社会管理改革中，经历了从抵触到接受再到支持的认识过程。居民充分感受到改革的好处，对社区事务也从不关心向关心并积极参与转变。”

四、坚持力量下沉，健全直接联系服务群众体系

群众工作的重点在基层、难点在基层，只有贴近基层、贴近一线，才能有效解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。XX市坚持人才向基层倾斜、力量向基层集聚、服务向基层延伸，全面加强和充实基层工作力量，健全直接联系服务群众体系，为城乡群众提供了便捷、优质、高效的服务。

一是全面关心关爱基层干部。出台加强基层干部激励的八条措施，全方位调动基层干部扎根基层、干事创业的积极性。在政治上，提拔担任区（市）县党政领导干部的，原则上应有乡镇党政领导班子任职经历；畅通优秀村（社区）党组织书记担任乡镇（街道）干部和进入事业单位的通道，2011年乡镇换届以来，已选拔71名优秀村支部书记（村委会主任）担任乡镇领导、92名兼任乡镇党委委员。在经济上，乡镇干部工作性津贴按本地上一个或两个（重点镇、城关镇）标准执行；领导班子成员担任同一职级五年以上经考核合格，可享受上一职级的工资、津补贴和医疗待遇。2007年、2009年两次上调村（社区）干部最低固定补贴标准，建立固定补贴标准逐年递增机制，完善离职干部保障制度。目前，区（市）县固定补贴最低的1083元/月，最高的3400元/月。在精神上，坚持评选表彰向基层倾斜，选树了谭东、税成康、王芝良、邹光荣等一批基层先进典型。认真落实定期体检、心理辅导、困难帮扶等制度。换届以来，帮助7000多名干部解决了实际困难。

二是充实基层工作力量。先后选派141名熟悉党建知识、科学发展理论、统筹城乡发展思路和办法、符合经济社会发展需要的市级机关干部到重点镇挂职；选派3批294名市级、3600余名区（市）县级机关干部到扶贫开发重点村、新农村建设示范村、重灾村驻村任职。灾后重建期间，全市抽调2000余名党员干部到重灾区帮助工作。机关干部到基层任职不仅充实了基层力量，还增进了机关干部特别是年轻干部对群众的感情，提高了机关干部做好群众工作的能力，为落实和创新群众路线工作方法提供了可持续的干部支撑。在乡镇（街道）配备1名专职组织员，享受副乡镇级待遇，专职协助乡镇（街道）党（工）委分管副书记开展基层组织建设工作。目前已配备专职组织员222名，XX区等地还为村（社区）配备了组织员。同时，将“一村（社区）一大”计划纳入惠民目标和党政“一把手”抓“第一资源”目标，做好选派高校毕业生到村任职工作，建立健全大学生志愿者安心工作、增长才干的长效机制。近年来，共选聘9901名高校毕业生到村工作，目前在岗5989名，成为基层干部的重要来源，也是做好群众工作的重要力量。

三是深入开展机关干部直接联系服务群众工作。认真开展机关党组织和党员到社区“双报到”，全面推进以结对帮助支部、联系帮扶群众为主要形式的“千名领导挂点、万名干部帮户”活动，开展人对人、面对面、手拉手、心连心的挂点帮户工作，实现联系服务群众工作机关全参与、干部全覆盖。目前，

1200多个市级机关党支部和11000多名机关党员到400多个社区报到，开展党员志愿服务和公益服务。各级领导干部都建立了联系点，通过发放“联系卡”、开展民情恳谈等方式，与基层群众交心谈心，帮助解决基层实际问题。

通过下沉工作力量，推进干部直接联系服务群众，不仅促进了机关干部工作作风的转变，提高了干部深入群众、组织群众、服务群众、引导群众的能力，也帮助基层解决了大量困难和问题，增进了群众福祉。据不完全统计，今年以来，市级机关党员干部联系帮扶贫困村101个、困难家庭4636户、贫困群众14181人；走访党员群众26256人，收集意见建议3637条，化解矛盾纠纷1499起，解决历史遗留问题201个。

五、坚持多元参与，引导社会组织发挥作用

社会组织是经济社会发展的必然产物，也是基层治理的重要力量。XX坚持培育发展和监督管理并重，深化社会组织服务管理体制改革，引导社会组织广泛参与基层治理，丰富了群众路线工作方法的实现形式。政府首期出资5亿元，建立“XX 市社会组织发展基金会”，对符合条件的社会组织进行资金扶持。建成政府扶持、服务和管理社会组织的公共平台——社会组织孵化园，招募29个社会组织实施园内外孵化。依托龙头企业、产业资源优势，组建农村专业经济协会、农村民办非企业单位和农村公益性社会组织。建立政府购买社会组织服务制度，2011年以来向社会组织购买公益服务项目59个、金额1.6

亿元，推动了公共服务供给主体的多元化。社会组织主动作为，参与决策咨询，开展社会服务、社会救助等公益活动，在发挥作用中提升社会影响力。通过支持和引导社会组织广泛参与基层治理，把政府不该管、也管不好的公共服务事项交给社会组织，使其成为承接政府职能转移的重要载体，化解了基层矛盾纠纷，促进了社会和谐。

回顾近年的探索实践，我们深切地体会到，创新群众路线工作方法，必须以夯实党的执政基础、巩固党的执政地位作为基本原则。XX基层治理机制理顺了村级权力主体的关系，为党组织联系群众、组织群众、凝聚群众，听取民意、集中民智提供了制度平台，党组织的公信力、凝聚力显著增强，领导核心作用愈发突出。创新群众路线工作方法，必须以尊重群众主体地位、发扬基层民主作为基本取向。XX基层治理机制明确了村民议事会在村级自治事务中的决策和监督主体地位，探索了“村民议事”的具体实现形式，调动了基层群众参与公共事务的热情，形成了“大家的事我关心，集体的事我参与”的良好氛围。创新群众路线工作方法，必须以优化政府职能、改进公共服务作为基本前提。XX基层治理机制建立健全分类供给机制，强化了政府提供基层基本公共服务的责任，形成了政府主导、市场主体和社会组织广泛参与的公共服务多元供给机制，实现了公共服务和社会管理的共建共享、城乡统筹。创新群众路线工作方法，必须以制度化、规范化作为基本路径。XX基层治

理机制来源于群众的探索创造，在实践中不断总结、完善，同时又通过制度配套，提高了村民议事会运行规范化水平，实现了尊重群众创造与发挥制度规范导向作用的有机结合。