消防执法疑难问题解析

消防执法疑难问题解析
四、需要提供规划许可证的建设工程范围
规划许可证是办理建设工程消防监督管理的重 要申报资料。公安部第106号令和目前正在修订的 征求意见稿，均将规划许可证作为重要的内容。 因此，把握好规划许可证的申领范围，对于办 理建设工程消防监督管理规定，具有很重要的意 义。
106令第十五条第三项表述为“新建、扩建工程 的建设工程规划许可证”； 新修订的106号令征求意见稿表述为“依法应当 取得的建设工程规划许可证”。 两者表述有所区别，但是很显然，新修订的征
（四）解读总队的补充规定 1、从2009年和2011年两个会议纪要的不同规定中， 可以看出，对新建、扩建项目之外的建设工程，仍 应当提供相应的合法性证明； 2、总队新的规定，进一步放宽了合法性证明的范 围，不仅仅局限于规划许可证明文件，还包括房屋 权属证书或者乡镇、街道及以上人民政府出具的合
法性证明文件等。（三选一）
消防执法工作会议纪要》（浙公消【2011】135号）
规定，对于在村民自建住宅开办养老院、福利院等
社会福利机构的，按照改建办理建设工程消防监督
管理程序。 在申报资料上，要求提供村民自建住宅的房屋权 属证书、建设工程规划许可证明文件或者乡镇、街 道及以上人民政府出具的合法性证明文件等。
（四）解读总队的补充规定 1、单纯的村民自建住宅，不纳入建设工程消防 监督管理范围； 2、将村民自建住宅作为生产、经营活动，开办 场所的，应当纳入建设工程消防监督管理范围，并 办理相关的消防许可和备案审查手续；
2、2011年7月8日，总队《2011年全省第二季度 消防执法工作会议纪要》（浙公消【2011】135号） 再次对建筑总面积进行明确，分成三类进行了细化。
这里应该看到总队未解决这一全省做法不同问题所
作的努力。
正确理解建筑总面积的核算，不论对于消防部
门而言，还是对于行政相对人而言，都具有十分重
要的意义。
2、 2011年7月8日，总队《2011年全省第二季度消防执
法工作会议纪要》（浙公消【2011】135号）规定，改建工
程（含内装修、用途变更）消防设计审核、备案时，应审查 消防设计文件中“原工程用途”的证据材料（如：建设工程 规划许可证明文件、房屋权属证书或者乡镇、街道及以上人 民政府出具的合法性证明文件等）并作出判断。经审查，如 属于使用性质变更的，应当提供变更后的建设工程规划许可 证明文件、房屋权属证书或者乡镇、街道及以上人民政府出 具的合法性证明文件等，如不能提供的，应当不予受理。
（二）建设工程整体属于审验范围，在办理审 验许可之后，内部局部进行改建（含装修、用途变 更），应当以该局部装修的面积作为建筑总面积进
行确定。
（三）建设工程整体属于审验范围，在办理审
验许可之后，进行扩建的，应当将扩建部分纳入审
验范围。（整体考虑）
2、如果消防进行监管，那么临时建筑一般时限
为2年，与消防许可的不限定期限又存在不一致的
地方，给消防执法带来难题。
（三）总队的补充规定
1、2009年7月20日，总队《全省消防执法工作 例会研讨会纪要 》（浙公消〔2009〕118号）规定， 临时建筑及在临时建筑内设置的场所（工程）不列 入消防设计审核、消防验收及备案抽查、消防安全 检查等申请范围。
正确理解建筑总面积的核算，要注意以下几个要
点：
（一）三个“同一”：同一次申报、同一单体建
筑、同一项。
如果三个条件“三同一”均满足的，则面积累 计计算；否则不叠加。 凡是都有例外。如果属于两个不同的社会单位，
且场所之间采用不开设门窗洞口的防火墙、耐火极
限不低于1.5小时的楼板分隔并具备独立疏散条件
的，其建筑面积不叠加计算。
（一）现有的法律规定 公安部令第106号第二条规定：本规定适用于新 建、扩建、改建（含室内装修、用途变更）等建设 工程的消防监督管理。 本规定不适用住宅室内装修、村民自建住宅、救 灾和其他临时性建筑的建设活动。
（二）现有规定的不合理之处 1、社会现状与法律规定的矛盾凸显； 从社会经济生活的实际情况看，越来越多的社会 单位开办在村民自建住宅，如不提前介入，事后监 督成为难题。 2、消防部队的体制特点，决定了“运动式执法” 模式短期内难以根除。
2、2010年3月17日，总队《关于明确消防执法工作
若干问题的通知 》（浙公消【2010】57号）规定，村
民自建住宅开办场所的，不予办理建设工程消防设计审 核、验收和备案抽查；但是对于开办公众聚集场所的， 直接予以办理消防安全检查手续。 在申报资料上，不需提供建设工程消防验收或者竣
工验收消防备案法律文件，但要求提供村民自建住宅的
三、改建项目的申报资料问题
申报资料是办理消防行政许可的门槛，如何设 定，对于行政相对人来说，有很重要的现实意义。 从我省近年来的情况看，各地做法不尽相同， 这就造成的执法的不公平。同样的项目，在杭州 可能可以申报办理，但是在宁波，却因为资料不 全不予受理，给相对人造成很大的困惑。
（一）现有的法律规定
乡规划部门的变更同意方能实施。
在这种规定之下，改建工程不需要提供规划许可
证明文件，显然不符合现实。
（三）总队的补充规定
1、2009年7月20日，总队《全省消防执法工作
例会研讨会纪要 》（浙公消〔2009〕118号）规定，
改建工程（含室内装修和用途变更），应根据《建
设工程消防设计文件申报要求》的规定，审查消防 设计文件中“原工程用途”的证据材料（如：建设 工程规划许可证明文件、房屋权属证书等）。如不 一致的，不予受理。
房屋权属证书、建设工程规划许可证明文件或者乡镇、 街道及以上人民政府出具的合法性证明文件等。
（四）解读总队的补充规定 1、临时性建筑不纳入建设工程消防监督管理范围；
2、临时性建筑中开办公众聚集场所的，直接办
理消防安全检查手续；
3、临时性筑中开办的其他场所，应当纳入消
防监督抽查的范围；
消防执法疑难问题解析
力求在理论层面将问题解决，并对实践执法指引
方向。
提 纲
一、村民自建住宅的消防监管
二、临时性建筑的消防监管
三、改建项目的申报资料问题
四、需要提供规划许可证的建设工程范围
五、建筑总面积的核算
消防执法疑难问题解析
一、村民自建住宅的消防监管
从消防执法的实践来看，村民自建住宅的消防 监管，一直是困扰消防执法的难题，这种困扰来 自于公安部第106号令明确将此排除于建设工程消 防监督管理范围之外。
公安部令第106号第十五条规定，建设单位申请
消防设计审核应当提供“新建、扩建工程的建设工
程规划许可证明文件”。 从字面的解读，这里不包括改建。
（二）现有规定的不合理之处
1、改建项目，属于建设工程消防监督管理的范
围，应当依法进行消防设计审核、验收和备案抽查。
2、《城乡规划法》规定，改建项目，应当经城
求意见稿的表述更加科学。
（一）需要提供规划许可证的建设工程范围 根据《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划 条例》规定，下列新建、扩建建设工程应当依法取得“建设
工程规划许可证明文件”，在申报消防行政许可（备案）时，
应当提供规划许可证： 1、在城市、镇规划区内进行的建筑物、构筑物、道路、 管线和其他工程建设； 2、在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行的乡镇企
3、在申报资料上，要求提供村民自建住宅的房
屋权属证书、建设工程规划许可证明文件或者乡镇、
街道及以上人民政府出具的合法性证明文件等。
注意，此处是三选一的关系，而不是并列。
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二、临时性建筑的消防监管 从消防执法的实践来看，临时性建筑的消防监 管虽然涉及面不广，但是也是困扰一线消防执法。
1、2009年7月20日，总队《全省消防执法工作例会
研讨会纪要》（浙公消〔2009〕118号）规定，106号
令第十三条规定的“建筑总面积”系指同一次申报的人 员密集场所建筑面积总和。在该次申报中，同一单体建 筑内的不同场所属于第十三条规定的同一项的，其建筑 面积应当叠加计算；分属不同项的，不应叠加。同一场 所（工程）分布在不同单体建筑内的，该场所（工程） 建筑面积应叠加计算。
（三）总队的补充规定
1、2010年3月17日，总队《关于明确消防执法 工作若干问题的通知 》（浙公消【2010】57号） 规定，村民自建住宅开办场所的，不予办理建设工 程消防设计审核、验收和备案抽查；但是对于开办 公众聚集场所的，直接予以办理消防安全检查手续。
2、2011年7月8日，总队《2011年全省第二季度
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浙江省消防总队法规处 邵云飞
前 言
法律的生命在于解释。任何法律，从制订的 第一天开始，就意味着落后于形势。因为社会 是不断发展变化的，而法律是相对静止的，因 此需要不断的解释来丰富法律的内涵。
具体到消防法律体系上，先天性的不足（立
法技术上的缺陷）和后天的不作为，给一线的执 法工作者带来很大的困惑。 为此，总队在新《消防法》实施以来，相继出 台了多个规范性文件，对一些疑难问题进行明确，
业、乡村公共设施、公益事业建设。
（二）除上述规定以外的建设工程，在申报消防行 政许可（备案）时，应当提供房屋权属证书或者乡镇、 街道及以上人民政府等出具的其他合法性证明材料。
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五、建筑总面积的核算
公安部令第106号第十三条、第十四条，对纳 入审验范围的建设工程进行了明确，提出了“建 筑总面积”的规定。 但在具体的执行中，问题仍然很多。我省各地 的做法也不尽相同。为此，总队试图做出细化的 规定进行明确。
（一）现有的法律规定 公安部令第106号第二条规定：本规定适用于新 建、扩建、改建（含室内装修、用途变更）等建设 工程的消防监督管理。 本规定不适用住宅室内装修、村民自建住宅、救
灾和其他临时性建筑的建设活动。
这种规定，已经把临时性建筑的建设活动排除