社区公共服务发展与专业社会工作的介入

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《东南学术》 2011 年第 1 期
“ 二、 社区公共服务” 的概念解析及其存在问题分析
（一 ） “社区公共服务” 的概念解析 社区公共服务， 简言之， 就是以社区公众为对象的社会公共服务 。杨团将社 区公共服务定义为“现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务 ， 以及社 ⑦ 。 有的学者试图给出更为详细 区本身为满足自己的需求自己安排的共有服务 ” “社区公共服务是指社区公共服务的提供者 （ 主要是政府 ） 通过一 的定义， 认为 定的组织和形式向某一个社区或更大范围提供的具有生产上的非排他性和消费 中的非竞争性、 福利性的物品和服务， 以满足社区居民生活和工作上的各种需
⑥ 我国基层社会管理和公共服务的一项基础工程 。 进入新世纪以来， 随着建设社 “城乡社区” 会主义新农村和建设 任务的相继提出， 特别是在贯彻落实科学发展
观、 构建社会主义和谐社会的政策背景下 ， 社区作为公共服务的平台日益受到党 ， 和政府以及社会各界的重视 也成为社会转型背景下我国社会“推进基本公共 服务均等化” 战略的基层平台。 近年来， 中央和地方政府增加了对农村的财政 转移支付， 加大了对农村公共物品的供给力度 ， 公共服务开始向农村社区延伸。 但是， 我们又必须清醒地看到， 在社会结构转型和市场化大潮的背景下， 如 何为城乡居民提供公共产品和服务 ， 满足居民日益增长的公共需求， 特别是为社 区中弱势和边缘人群提供福利服务 ， 让他 （ 她 ） 分享社会发展和进步的成果， 这 依然是一个需要破解的难题。
④ ” 这一意义上， 可以说他们是作为一个体系运作的。 公共服务的多中心秩序理
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《东南学术》 2011 年第 1 期 论力图揭示公共服务领域的独特的运行逻辑 ， 开辟了公共服务研究的新取向。 21 世纪初， 美国著名公共行政学者登哈特夫妇则在反思批评“新公共管理 ” 理论 “新公共服务” ： “在新公共服务中， 局限性的基础上， 提出了 理论， 他指出 公共行 政官员不是其机构和项目的主人 ， 他们的职责既不是单一的掌舵， 也不是划桨。 “一种通过充当公共资源的管家、 他们应该以 公共组织的保护者、 公民权利和民 ⑤ ” 纵观公共服务研究的 主对话的促进者以及社区参与的催化剂来为公民服务 。 随着研究的深入和社会公共服务提供方式的新探索 ， 人们越来越认识 发展历程， 到， 公共产品和公共服务由于非竞争性和非排他性程度的不同以及二者的不同 ， “非政府、 组合， 因而需要发挥多主体、 多机制的作用 非营利组织 ” 即“第三部 门” 就是其中不可忽视的力量。 （ 二） 我国社会转型中公共服务的发展及其公共服务的社区化 计划经济时期， 我国形成了高度集中的计划经济体制， 与之相对应， 社会管 政府扮演着全能者的角色， 不仅是公共服务政策的制定 理和服务的高度行政化， 也是公共服务的规划者、 管理者和资金提供者， 往往又直接开展服务活动。 者， 由于城乡二元分割， 有限的公共服务资源主要集中在城市 ， 农村公共服务的发育 程度一直很低。在城市， 由于政府与企业、 政府与事业单位、 企事业单位与社会 组织缺少必要的分化， 企事业单位职能泛化， 承担了许多社会管理、 社会控制和 。“单位制” 福利服务的任务 又导致了公共服务资源的单位分割， 形成了公共服 务单位化的倾向和弊端。 进入改革开放和现代化建设的新时期后 ， 伴随着经济体制改革的深入， 国有 “单位办社会 ” 企事业单位开始告别 的模式。 城市社会生活中的公共服务问题 开始凸显， 但是由政府包揽公共服务又是不可行的。 为了适应建立社会主义市 “小政府、 场经济新体制和 大社会 ” 管理体制的要求， 政府在城市启动了社区服 务和社区建设。实践证明， 社区服务和建设增强了城市社区的功能 ， 承接了社会 转型过程中企事业单位剥离出来和政府转移出来的许多社会职能 ， 已成为重构
② 济性公共服务的比重相对下降并保持在一定水平 。 但是， 如何有效地提供公共 服务， 也一直是各国致力探索的课题。20 世纪 70 年代后， 传统的公共行政在西
。“新公 方发达国家受到了许多质疑和批评， 并出现了一场公共行政改革运动 共管理” 理论正是在这种背景下产生的。新公共管理提倡者认为公共部门和私 人部门之间不存在本质上的区别 ， 而且私人部门在管理方式以及管理效率等方 面远胜于公共部门， 因此， 私营部门中卓有成效的管理方法如绩效管理、 战略管 理、 全面质量管理、 目标管理、 灵活且具有弹性的组织模式、 顾客至上、 结果控制 。 ， 等都被纷纷引入到公共部门管理 他们主张积极推进市场化进程 让私营企业
③ 有机会更多地参与公共事务和公共服务管理 。 奥斯特罗姆等则提出了公共服 务的多中心秩序理论。奥斯特罗姆指出， 各种公共物品和服务在生产和消费方
。“多中心意味着 面的实质性差异是显而易见的， 人们对服务的偏好也不相同 有许多在形式上互相独立的决策中心 …… 他们在竞争性关系中签定合约， 并从 事合作性的活动， 或者利用新机制来解决冲突， 在这一意义上大城市地区各种各 样的政治管辖单位可以用连续的、 可预见的互动行为模式前后一致运作。 也在
近年来， 社会工作在我国发展迅速， 已成为创新社会管理和公共服务方式的 积极力量。本文拟就城乡社区公共服务发展中专业社会工作介入的必要性和可 行性加以分析， 希冀深化和拓展社区公共服务供应 —生产机制的研究。
“ 一、 公共服务” 与我国社会转型中公共服务的发展
（一 ） “公共服务” 的概念界定 “公共服务” 与经济学上“公共物品 ” 的概念密切相关。 美国著名经济学家 萨缪尔森对公共物品和私人物品作出了明确的区分 ， 公共物品就是所有成员集 体享用的集体消费品， 社会成员可以同时享用该产品； 而每个人对该产品的消费 都不会减少其他社会成员对该产品的消费。 或者说“公共产品是这样一种产 品， 无论每个人是否愿意购买它们， 它们带来的好处不可分割地散布到整个社
① 。 区” 相反， 私人物品能够加以分割然后分别提供给不同的个人 ， 并且不对其他 。 ， 人产生外在利益或外在成本 简单地说 公共物品是指物品的利益由社会成员
共同享有， 而不能为任何一个人所单独享有 。虽然， 物品共同享有的范围可以不
作者简介： 杨贵华， 集美大学政法学院院长 、 教授。
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《东南学术》 2011 年第 1 期 同， 但是， 作为公共物品必须是人们集体使 用 和 共 同 享 有 其 利 益 。 世 界 银 行 《 1997 年世界发展报告》 ： “公共物品是指非竞争性的和非排他性的 将其定义为 ” 。“公共服务” “公共产品” 货物 与 是同一系列的概念， 二者的含义大体相同， 但 “产出 ” 从经济学 的形式上考察， 产出有产品和服务两种形式。 它们的区别在 于： 产品是有形的产出， 而服务则是无形的产出； 产品的生产和消费可以在时间 与空间分离， 而服务的生产与消费在时空上则是不可分离的 。 一般认为， 公共物品具有非排他性和非竞争性两大特征。 所谓非竞争性是 指， 公共产品一经被提供， 增加一个人的消费不会减少其他消费者的受益， 也不 会增加社会成本。所谓非排他性， 简言之， 就是指， 公共产品已经生产出来， 就不 可能排除任何人对它不付代价的消费 。 但实际上， 公共物品又有纯公共物品和 准公共物品之分， 同时都具备非竞争性、 非排他性两大特征的公共产品属于纯公 共产品。还有一些物品， 它们或者只具有非竞争性而不具有非排他性 ， 或者只具 ， 前者被称为“拥挤性的公共物品 ” 后者被称为 有非排他性而不具有非竞争性， “公共资源” 。并且， 非排他性和非竞争性两大特征各自又有程度或量的差别 。 因此， 现实生活中的公共物品呈现出极为复杂的情况 。 传统看法认为， 公共产品和公共服务的特性只能由政府或其他公共部门来 提供。实际上， 近百年来各国政府公共服务职能经历了一个演变的历史过程 ， 人 们对公共服务的提供机制的认识也在深化和发展 。 起先， 政府的公共服务主要 是维护性公共服务； 后来， 为了弥补市场失灵和促进经济发展， 政府职能扩展到 经济性公共服务领域； 随着人均国民收入的提高， 公民对教育、 医疗卫生、 社会保 障等社会服务的公共需求不断增长 ， 政府职能进一步扩展到社会性公共服务领 域； 最后， 社会性公共服务成为政府公共服务的主要内容， 维护性公共服务和经
⑧ ” 求， 是以社区为单位提供的社会公共服务 。 不过， 在笔者看来， 这一定义存在 着循环定义的不足； 另外， 将政府看作社区公共服务的主要提供者， 难以全面解
特别是忽视了依靠社区自身力量开展的自我服务 。 释社区公共服务的复杂样态， 而社区自我服务不仅是社区公共服务不可或缺的部分 ， 更是社区自组织能力的 重要体现， 因此需大力倡导。 目前社区公共服务大致包括以下两个方面 ： 一是由区 （ 县 ） 、 乡镇政府 （ 街道 办事处） 面向社区成员提供的公共服务； 二是由城乡社区组织为本社区成员提 供的社区内部的准公共服务。社区公共服务除具有一般公共服务所具有的非排 他性、 非竞争性（ 公用性） 、 福利性、 非营利性的特征外， 还具有社区性， 即以社区 共同体为消费单位。 （ 二） 目前我国社区公共服务存在的问题 社区服务和社区建设开展以来， 我国社区公共服务特别是城市社区公共服 务有了很大发展。但是， 社区公共服务在发展中也存在着一些不容忽视的问题 。 结合国内的相关研究， 笔者认为主要表现在： 1． 行政色彩浓。如政府组织与社区组织边界不清， 社区组织 （ 特别是社区 居委会） 官民二重身份， 半行政化管理、 自治管理、 社区公共服务多种职责集于 一身， 社区公共服务提供与生产合一。近年来许多社区设置社区工作站 ， 但人员 由政府聘用和考核， 社区工作站与政府部门和街道办事处实际上是一种行政性 的垂直关系， 而非社区公共服务供给中平等的合作主体 。 2． 效率低、 机制不灵活、 服务手段较少、 回应居民需求的能力弱。 社区公共 服务不同于市场经济领域的私人性的营利服务 ， 但又有别于政府的纯公共服务。 面对着具有不同层次服务需求的居民群体 ， 社区公共物品和公共服务本应是社 “集体选择” 区居民 的结果， 而行政化则往往屏蔽信息反馈渠道， 导致公共服务 “一刀切” 供给 或供给错位。 3． 社区服务产业发展中的市场化倾向。 一些服务机构以社区服务为名， 但 实际上重营利性服务轻福利性、 公益性服务， 使社区服务的方向发生偏差。 许多学者分析了我国城市社区公共服务供给的现状 ， 提出了改善我国城市 98