论西方行政研究中的宪政主义公共利益观
美国公共行政理论中的管理主义与宪政主义
美国公共行政理论中的管理主义与宪政主义自公共行政学产生至今已逾百年。
在这一百多年中,公共行政的研究方法、各种理论与价值理念层出不穷。
为了适应日新月异的社会发展,美国公共行政学不断地改变自己的分析框架,更新研究内容,采纳新的研究方法,开创新的研究领域。
这些努力的结果铸就了管理主义和宪政主义两大范式的发展。
宪政主义就是以宪法或一系列法律为标准对政府的权力进行有效的限制和制约以保障人权的一套理念形态和制度形态,它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值;管理主义则强调实证分析和经验观察以及对工具理性的追求,希望通过价值中立的方式得出科学的结论,并通过改进行政技术方法来提高行政效率,它关注效率、经济与效果等价值。
从学者时代传承的视角来看,自杰斐逊起中经沃尔多、弗雷德里克森、奥斯特洛姆至登哈特为宪政主义的思想脉络,而从汉密尔顿起中经威尔逊、魏洛比、古利克、西蒙至奥斯本和盖布勒形成了管理主义的思想脉络。
从两大范式相互更替的视角来看,则形成了传统公共行政、行为主义行政学、新公共行政学、新公共管理到新公共服务的理论传承。
其中传统公共行政、行为主义行政学与新公共管理属于管理主义范式,而新公共行政学与新公共服务则属于宪政主义范式。
两大范式在哲学根源、理论基础、价值理念、政府与公民的角色及对组织的认识方面各不相同,具体可见表1。
理论界的学者和公共管理者,如何辩证地看待和理解这两大范式的发展,进而从中吸取有益的思想和方法则是当务之急。
正是基于此,我们或可剥开自缚颇紧的时代之茧,去发现那隐伏于两大范式理论之蛹中的内在规律。
一、价值回溯:工具理性与价值理性的辩证统一要研究管理主义,我们先探讨一下实证主义。
实证主义一个重要的特质在于把关于科学的原则同等应用于社会科学,并提供了社会科学的基本哲学理念。
这些原则包括:经验主义。
作为实证主义立论基础的经验主义是其反形而上学的核心学说,它强调所有知识都必须有经验基础。
客观主义。
实证主义把认知建立在主体和客体分离的基础上,不关心观察者本身的态度,而只关注于客体。
行政管理的伦理思考为公众利益而行
行政管理的伦理思考为公众利益而行行政管理是指政府机关及其工作人员依法履行职责，管理公共事务，为公众提供服务。
在行政管理中，伦理思考是至关重要的，它涉及到公众利益、公正、廉洁、责任等方面的问题。
本文将从不同角度探讨行政管理的伦理思考如何为公众利益而行。
一、公众利益的定义公众利益是指符合公众利益的行为、政策或决策，能够最大程度地满足社会大众的需求和利益。
公众利益是行政管理的根本目标，也是行政管理者应当始终坚守的原则。
行政管理的伦理思考就是要在追求公众利益的基础上，合理、公正地行使权力，为公众提供高质量的服务。
二、公众利益与行政管理的关系行政管理是为公众服务的，其目的就是为了维护公众利益。
行政管理者应当时刻牢记自己的职责，将公众利益放在首位，以公正、透明、高效的方式履行职责。
只有这样，才能真正实现行政管理的目标，为公众创造更好的生活环境。
三、行政管理的伦理思考1. 公正与平等行政管理者应当保持公正的态度，对待每一个公民都应当平等对待，不偏袒任何一方。
在决策过程中，要充分考虑各方利益，确保决策的公正性和合理性。
同时，要加强对权力的监督，防止权力滥用和腐败现象的发生。
2. 廉洁与诚信行政管理者应当保持廉洁的作风，不得利用职权谋取私利。
要坚守职业道德，遵守法律法规，不得收受贿赂、利用职务之便谋取私利。
只有保持廉洁的作风，才能赢得公众的信任和支持。
3. 责任与效率行政管理者应当承担起自己的责任，为公众提供高质量的服务。
要注重效率，提高工作效率，确保公众的需求得到及时满足。
同时，要加强对自身能力的提升，不断学习和进步，提高自己的专业素养和管理水平。
四、行政管理的伦理思考的实践1. 加强行政管理的规范化建设要加强对行政管理的规范化建设，建立健全行政管理的制度和规章制度，明确行政管理者的职责和权力范围，规范行政管理的程序和流程。
只有这样，才能有效地防止权力滥用和腐败现象的发生。
2. 加强行政管理者的培训和教育要加强对行政管理者的培训和教育，提高他们的伦理道德素养和职业素养。
论西方宪政思想的主要内容
论西方宪政思想的主要内容摘要：宪政思想及其制度实践已经在西方国家经历了大约两千多年，它最终在近代以后成为西方资本主义法制社会得以建设的根本依据。
其中，对政府权力的制约可以为我国当今法制建设提供宝贵资料。
了解西方宪政思想流变及其制度演进的简要过程，应当取其精华为参考，在制度层面上力求实现对政府权力的控制，通过有效的监督机制约束行政权力的任意扩张。
宪政在西方作为一种思想传播和制度实践，是经过漫长的历史时期的积淀与洗练而最终确立下来的。
宪政在英语中是指即将成立的政府要受到宪法的制约，而且只能根据其条款来进行统治并受制于其限制。
关键词：西方；宪政思想流变；宪政制度演进；政府未力；制约一、西方宪政思想的概念宪政在西方作为一种思想传播和制度实践，是经过漫长的历史时期的积淀与洗练而最终确立下来的。
宪政在英语中是指即将成立的政府要受到宪法的制约，而且只能根据其条款来进行统治并受制于其限制。
这种理想追求的是通过文字性条款来约束政府的权力，从而保障相对方的权利—即人民的生命权、自由权、财产权和其他权利—的实现。
宪政理念的目的是通过制度约束特权，而享有特权的往往是拥有特殊权力的人或组织。
在亚里士多德时期，古希腊最具代表性的宪政思想得到了具体的表述。
亚里士多德在汇集了古希腊158个城邦国家的“宪法”后，阐述了宪法与法律的关系。
并指出“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威，执政人员和公民团体只应在法律所不及的个别事例上有所抉择，两者都不该侵犯法律。
这是宪政思想在法律层面的延伸，它包括了国家官员、全体公民以及社会组织在内，任何人都必须受法律约束。
这显然是以宪政思想为基础，不允许任何极权人物可以凌驾在法律之上。
二、古希腊和古罗马的宪政思想古希腊文明的特点是其独特的海洋文明，政治思想上的特点是其分散的城邦制国家形式。
西方现代宪政政治可以追溯到古希腊时代的民主城邦制时期，古希腊的城邦制度在公元前8-前6世纪开始兴盛，在希腊半岛及其周边地区形成了以希腊人为中心的100 多个城邦。
浅议宪政的公共利益原则
象的。 如果 在 政府 的行 政实 践 中缺 乏一个 公 正 、 观 客 的公 共利 益 界定 ，公 共 利益 原则对 实 践 的指 导意 义 也 就无从 谈 起 。 应该 看 到 ， 私利 决不 是公 共利 益 的对 立 面 ，公 共 利益 的最 高境 界 就是 为实 现个 人利 益 提 供 最有益 的环境 ，只有追 求这 种公 共利 益 的政 府 才
收 稿 日期 ： １— ２ ２ ２ ０ １ －５ ０
作者简介 ： 冯美红 （９ ２ ）女 ， １ ８一 ， 江苏南通人 ， 南通大学杏
林学 院教 师 。
一
６ Ｏ一
冯 美红／ 著
浅 议 宪政 的公共 利益 原 则
益 原则 是 民主 政治 的显 著特 点 ，因为多数 人 利益 更 接 近社会 整 体利 益 ， 能 和社 会 整体利 益 相结合 。 更 在 我 国的社 会 主义 宪政 建设 中 ，必 须 紧紧 围绕公 共 利
益 的
民宪法 意识 的提 高等 ， 为 ， 因 它们 是 宪法 实 施过 程 中
的非常 重要 环节 ， 是宪 法实 施 的政 治基础 、 物质 保 障 和 思想 指导 。公共 利 益原则 实施 的 自身 条 件包 括宪 法本 身是 否具 有权 威性 、 规范 是否 科学 、 其 是否 具有 可适 用性 等 。 果离 开 了 以上 外部 环境 和 自身 条件 ， 如 公共 利益 原则 便不 可 能得 到真 正落 实 ，即 使 因政治 需 要而必 须 实施 ， 效 果也 会大 打折 扣 。 民服 从一 其 公 个 政府 的理 由就是 为 了使 生活 比在 没有 政府 的情 况 下更 好 。 府是 为保 障 自由而存 在 ， 不是 为削 弱和 政 而
第 ３卷 第 １ １ 期
西方公共政策研究主导理论述
西方公共政策研究主导理论述背景介绍公共政策是政府和其他政治行为者在不同社会环境中的决策、行动和成果的综合体现。
在现代政治生活中，公共政策已成为与政治、社会、经济等领域相互交叉的重要议题之一。
因此，研究公共政策领域在理论和实践方面都具有重要意义。
本文主要介绍西方公共政策研究的主导理论，以期进一步了解该领域的研究进展和趋势。
西方公共政策研究的主导理论1. 利益群体理论利益群体理论即政策制定者在政策过程中所面临的压力来自于利益集团，特别是那些有影响力和资源的利益集团。
研究者包括Ted Lowi 等学者。
利益群体理论认为，政策制定者需要考虑与利益集团之间的博弈，以及利益集团会通过各种方式来影响政策制定的过程和结果。
此外，该理论还强调了政府内部的利益集团，政策制定者应当考虑到不同利益集团间的博弈，尤其是在政治利益和资源的分配上。
2. 政策网络理论政策网络理论被视为十分重要的公共政策理论之一，该理论主要研究公共政策制定者在政策过程中的社会网络。
该理论主要著作包括Marin Reiss等学者。
政策网络理论主要认为，公共政策中的政策制定者与利益集团、媒体、公众等在政策制定过程中形成的各种网络关系是相互作用的。
政策网络理论的主要贡献在于强调了政策制定不是单一的行动，而是由许多利益集团和其他行动者相互作用而成的。
政策网络理论还将政策制定者看作是一组结构紧密的关系，这些关系可能带来潜在的制约和鼓励行为。
3. 活动家理论活动家理论被看作是结合了利益集团理论和政策网络理论的理论体系。
该理论研究的是社会活动家如何利用各种手段来影响和塑造公共政策。
该理论主要著作包括John Kingdon等学者。
活动家理论主要认为，公共政策的决策过程通常受到一些社会活动家的影响。
活动家通常通过在政策制定中的受众中影响政策议程等方面发挥关键作用。
活动家所组成的复杂网络通常是该理论重要的研究领域之一。
4. 利益转化理论利益转化理论主要研究的是在政策制定过程中利益集团如何通过利益转换来影响政府对某些问题做出决策的。
西方的民主宪政制度概述
西方的民主宪政制度概述
西方的民主宪政制度是一种政治体制，其基本原则是政府的权力来源于人民，必须受到制约和监督。
它通常包括以下要素：
1. 人民主权：民主宪政制度认为人民是国家的最高主宰，政府权力必须合法地由人民授予。
2. 政治平等：民主宪政制度追求政治平等，所有公民享有相等的权利和机会参与政治决策。
3. 多党制和选举：民主宪政制度通常允许多个政党竞选，通过公正的选举程序选出政府和议会成员。
4. 三权分立：民主宪政制度倡导立法、行政和司法三个权力部门相互制衡，避免权力过度集中。
5. 宪法保障人权：民主宪政制度通过宪法保障人民的基本权利和自由，限制政府的权力。
6. 公民社会：民主宪政制度鼓励公民积极参与社会事务，建立独立的民间组织和媒体，扩大公众参与度。
7. 法治原则：民主宪政制度重视宪法的实施和法律的约束，保障政府行为的合法性和公正性。
总的来说，西方的民主宪政制度追求政府权力受到约束和平衡，
为人民提供自由、平等、公正和参与政治的机会。
它是一种基于普遍价值观念的政治体制，旨在保障人民的权利和利益。
公共行政学的两种研究取向
围绕效率和民主，西方公共行政理论形成了管理主义、宪政主义的研究取向，并由此形成了不同的理论流派。
在西方公共行政理论的发展史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。
宪政主义秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平、平等、回应性等价值，强调公共权力的制约和限制；管理主义秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。
管理主义与宪政主义之争最早可以追溯至美国建国初期联邦党人与邦联党人的分歧。
二者的早期代表汉密尔顿和杰弗逊围绕着美国宪法的争论，成为两大行政学思想流派的直接来源。
以汉密尔顿为代表的联邦党人主张扩大行政权力，建立集中统一的联邦政府。
汉密尔顿指出认为真正的好政府是强有力的政府，它必须具备四个因素，即“统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力”，而效率是一个政府“最高的善”。
与汉密尔顿不同，杰弗逊把行政和组织问题与拓展民主这一概念直接联系了起来。
他从保障公民基本权利的角度出发，主张用宪法来限制政府的权力，实现权力的分立与制衡，从而达到维护个人自由的终极目标。
一、宪政主义与管理主义钟摆式运动的轨迹1、传统公共行政学时期：管理主义的形成阶段，该时期以管理学作为理论基础，以追求效率作为最高目标。
其标志是“政治——行政”二分理论和韦伯官僚制的提出，以及科学管理运动的兴起。
1887年美国学者威尔逊发表了《行政学研究》一文，在文中提出了“政治与行政”二分的理论，该文奠定了公共行政学研究的管理主义取向。
威尔逊指出，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题”，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”，这里威尔逊将行政作为一种管理活动而非政治活动看待，通过强调行政的技术性将行政排除在政治之外。
威尔逊认为，行政管理一以贯之的原则（即“企业式”原则）应该被用来指导公共机构的管理。
“行政领域也是企业领域”。
为了在政府运作中达到一些效率标准，威尔逊建议参照利用私人部门的行政管理模型。
20世纪的西方行政法治理论
20世纪的西方行政法治理论内容提要本文认为，与19世纪相比，20世纪的西方行政法治理论具有很大的变化，在哲学上是以矛盾的统一性为逻辑起点的，在法理学上是以效劳与合作观念为指导思想的，目的在于强调阶级合作、维持社会秩序。
上述理念集中表达在西方学者对行政主体与相对人权利义务关系的认识上。
西方学者认为，行政主体与相对人间的关系是一种效劳与合作关系，并确立了弱化行政强制、福利行政法、实质行政法治、程序行政法治和效率优先等法治观念。
同时，行政主体与相对人关系的范围，无论在内容上还是在主体上都得到了拓展；并且，西方学者还将因分享公共利益而形成的关系、实施事实行为而形成的关系和实施民事行为而形成的关系，都纳入了行政主体与相对人关系的范围。
行政法治从产生到现在不过两个世纪的时间。
20世纪的行政法治理论与19世纪的行政法治理论相比，发生了很大的变化，具有很多特点，并且已在西方国家付诸实践。
在20世纪即将过去，依法治国及行政法治已作为我国治国方略之际，从宏观上分析和探讨本世纪的西方行政法治理论的特色，有利于我们今天认识西方国家的行政法治，继承人类文明的开展成果，并窥探21世纪行政法治理论的开展趋势。
一、行政法治的法理学思想19世纪是资产阶级夺取政权并稳固政权，开展资本主义的时期。
在这一时期，资产阶级尚未摆脱封建专制统治阴影的笼罩，深感丧失自由和财产的恐惧。
这就使得19世纪的行政法治不得不以启蒙思想家的“天赋人权”和“个人自由”理论为指导和基石。
从哲学上说，19世纪的哲学思想与时的哲学思想一样，强调了矛盾的斗争性。
19世纪末20世纪初，在经济上，资本主义创造出了比以往任何社会都要丰富的物质财富，资本主义的生产方式已由自由竞争开展成为垄断经营。
从此，人与人之间的交往日益频繁，社会关系更加复杂，社会的变化更加迅速，但个人的生存能力却受到了社会的严重制约。
就业、教育、卫生、交通和环境等，都已成了严重的社会问题。
在政治上，封建复辟的危险性已经消除，但无产阶级却已经成为一个有马克思主义指导的成熟的革命阶级，工人运动一浪高过一浪。
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第61卷 第5期2008年9月武汉大学学报(哲学社会科学版)Wuhan U niversity Journal (Philosophy &Social Sciences) V ol.61.N o.5Sept.2008.664～669 收稿日期:2008201223作者简介:陈世香,武汉大学政治与公共管理学院副教授,政治学博士;湖北武汉430072。
基金项目:武汉大学海外人文社会科学前言追踪计划项目(2006)论西方行政研究中的宪政主义公共利益观陈 世 香[摘 要]西方行政理论发展过程中,有关公共利益研究的争议贯穿始终,学者们提出了有着较大差异的界定方式及主张。
其中,宪政主义观点的共性则在于普遍承认公共行政是公共利益实现过程中的一种重要角色与运行机制。
根据其理论分析出发点的差异,可以把这一理论流派划分为描述性与规范性两种类型。
不过,总体看来,宪政主义公共利益观带有很强的综合倾向,体现了行政管理领域价值追求的综合化发展趋势。
[关键词]公共行政;公共利益;宪政主义;历史演化[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]167227320(2008)0520664206自从行政学诞生以来,有关公共利益内涵的争议就贯穿始终。
不同历史时期、不同视角的西方行政学者们提出的界定方式以及内容构成有着较大的差异,其中一个重要理论流派正是所谓宪政主义公共利益观。
纳入这一类型的公共行政理论从行政主体———政府这一宪政主体角度来论证其运行过程中公共利益问题的存在及其影响。
这类观点的普遍共性在于,他们都承认公共行政是公共利益实现过程中的一种重要角色与运行机制。
一般来说,根据理论分析的出发点不同,我们可以把公共行政研究历史中出现过的这类观点大致划分为描述性的与规范性的两类。
它们之间呈现出一定的演化趋势。
一、描述性的宪政主义公共利益观所谓描述性宪政主义公共利益观,其研究出发点是要解决“公共利益是什么”一类的问题。
通过研究,这类理论把公共利益问题的存在视为对行政运行实践的一种客观描述,认为行政实践活动中确实存在公共利益现象。
这类观点主要表现为政治多元主义公共利益观及其在行政研究中的体现。
政治多元主义认为,公共利益是政治利益集团通过政府和政治过程进行相互作用的结果,是妥协的产物;认为社会个体利益并非一致,而是多元互异的;而且当代国家政治过程普遍的公民直接参与既不现实,也不可行,在政策过程中代表和保护公民利益的最佳媒介不是个别的公民或者作为一个整体的人民,而是利益集团。
正如罗伯特・达尔所说,利益集团多元论不仅像它过去通常被使用的那样是描述美国政治的最佳途径,而且也是民主原则最大化的最佳途径[1](第70271页)。
所谓公共利益,就是追求各种不同个体利益的利益集团之间相互作用过程的结果。
根据这一观点,公共利益就是通过一种允许个体利益得以聚集、协调和妥协的特定过程得以实现的。
其中,这种互动过程得以发生的组织和程序才是关键所在。
换言之,这种观点认为,公共利益的内容并没有我们实现公共利益的方式重要。
借用安德森的话来说就是,“此处的重点是过程而非政策内容”[2](第225页)。
政治多元主义理论在行政领域的体现主要是行政组织代表性角色理论。
较早提出这种理论的是诺顿・朗。
他在其权力行政理论中指出了公共行政体系中的政治代表性问题[3](第1672180页)。
他认为,由于宪政体制的限制,美国行政组织的生存利益与利益集体的利益要求相结合,“官僚机构被所有利益 第5期陈世香:论西方行政研究中的宪政主义公共利益观566集体视为寻找代表的一种主要渠道”,而“行政的一个最重要而又最花费时间的方面,是由旨在获得‘顾客’(利益集体)的充分承认所进行的范围很广泛的活动所构成的。
通过这种承认组织得以生存,而且,如果幸运的话,还可以发展成一种有利于计划制定和执行的统一意见”。
在朗看来,“(美国)总统的任务在于找出与保持和促进集团支持相一致可供选择的政策方案,行政就是靠这种支持来维持的”。
由此,行政过程就是一种行政机构与各种利益集体之间互动的政治过程,“(行政机构)他们一方面在领导,另一方面又在很大程度上受着不同的集体的支配,就是这些集体的影响维持着它们”。
而且,在这一过程中,由于利益多元,“构成支配地位的多数派的各个相互冲突组织之间的广泛联盟,很少能够就任何明确的目标取得一致”,结果使得“行政机构通过一个总的目标并按照其规定的任务和重点达到的一体化,是一种在非常时刻(才能)出现的现象”;而“在正常时期,我们这个多元化的社会中的多种多样的压力,是根据国会中和各种政府机构占优势的各种力量的平衡发生作用的”。
在这种情况下,很显然,所谓公共利益或说一体化的总目标只是占优势的利益集团意志的体现罢了。
从本质上看,多元主义公共利益观是个人主义的。
所谓公共利益实现过程不过是个体利益得以实现的途径。
多元论的一个基本假定是,公民将会被利益集团或政党正确地加以代表。
然而,越来越多的学者认为,利益集团并没有真正充分地对许多公民的偏好、态度和需求作出反应。
特别是那些在经济和政治上处于弱势的群体,他们的偏好几乎得不到有效的表达。
事实上,所谓“铁三角”理论,正是对行政过程中利益集团与立法及行政管理机构之间特殊互动关系的一种理论分析与描述。
根据这种理论,行政机构成为不同利益集团在政府中的利益代言人,从而导致“政府的分裂”。
希尔斯曼甚至认为,由利益集团控制的“默契的小三角”就是一些自我管理的政府[4](第325页)。
特鲁迪・米勒则认为,就公务员遵循着这种多元论政治观而言,他们实际上对于破坏和腐蚀自由民主政体起到了促进作用。
原因在于,多元论模式的优势支配地位使得“共同的公共利益观变得没有意义和不重要而‘颠覆了’自由的民主政体,并且它否定了构成民主政体基础的价值观”[5](第511页)。
简言之,按照多元论的观点,民主政体关注特殊利益集团的相互作用,实际上却不关注或承认共同的公共利益观。
由此,在多元论模式中的政府“并不关注公民集体认为他们所需要的东西”。
它代表的是特殊利益集团获胜联盟的意志。
对于公共行政过程中的利益多元互动现象提出更为系统研究成果的是詹姆斯・威尔逊。
在《美国官僚政治》一书中,他较为系统地研究了公共行政行为的利益动因,尤其是有关利益集团与官僚机构的互动机制[6](第972109页)。
不过,在他的研究中,利益集团仅仅是影响行政行为的诸多因素之一。
他的结论是,利益集团对政府机构的影响程度要受诸多政治环境因素的制约;而且,“一旦众多政治观察家确认政府机构受到私人利益集体的控制,政治制度就会随之变化,从而为这种控制设置障碍”。
因此,他最后指出,“政府机构并不是台球,它不会被势力和利益集团影响的冲力推近或推远”。
无论如何,他的研究对于单纯强调利益集团影响的多元主义论调是一种有力的批判。
二、规范性的宪政主义公共利益观规范性宪政主义公共利益观认为,在行政过程中存在着公共利益现象;而且,公务人员的行政行为还要受到这种特殊利益形态的指导与制约。
简言之,公共利益就是行政行为的道德与伦理标准,对其具有规范作用。
不过,对于公共利益规范作用的来源或者说依据,不同学者有着不同看法。
在行政理论历史上,较早从规范角度研究公共利益问题的是彭德尔顿・赫林。
在1936年出版的《公共行政与公共利益》一书中,从美国政治现实出发,赫林认为,“公共利益就是指导行政官员执法时的标准”[3](第58页)。
在他看来,“在民主制度下,公共利益所基于的不是一个阶级的福利而是许多团体利益的妥协。
我们能够实现不同社会力量和不同经济力量的平衡”[1](第69页)。
因此,公共利益“这是一个词语性的符号,目的在于把统一、秩序和客观性引入到行政管理之中”[3](第58页)。
不过,赫林认为,“主张把公共利益作为标准或许是提出了一个不可量物。
它的价值是心理性的,并且没有超出每一个有责任心的行政官员独立地在这个概念中所感到的意义。
在按照这个主观概念并在法令权限规定的范围武汉大学学报(哲学社会科学版)第61卷 666内行事时,官僚从其面临的各种特殊利益中进行综合性的选择并正式批准这种选择结果”[3](第58页)。
也就是说,公共利益标准的具体内容其实是由行政官员自身主观认定的。
正如登哈特所言,在赫林的公共利益理念中,“行政官员的角色明显地是一种被动的角色”,因为“赫林是把公共行政官员描述成为当利益集团之间的冲突导致一种不明确的后果或者好像排除了某些重要利益集团时的最后手段———‘控制器’”[1](第75页)。
简言之,在赫林看来,行政实践中的公共利益是在面对特殊利益冲突时,为了履行自身道德与法律义务,行政官员被迫主观确定其基本内涵与意义的一种行为标准。
20世纪60年代末兴起的新公共行政学派以及随后兴起的行政伦理理论对传统行政理论进行了猛烈的抨击。
他们认为,传统理论不仅存在着基本理论上的严重缺陷,而且忽视了处于弱势地位穷人的利益与价值要求,并实际上追求不平等政府体制的永久化。
为此,新公共行政学派呼吁行政研究应该“切合实际,追求社会公正,建立起行政管理人员新的道德规范”[7](第42页)。
其代表人物弗里德里克森强调,“行政管理者不是中性的。
应责成他们承担起责任,把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理”[3](第301页)。
这一理论力图说明,行政官员“要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确表达一种大众的利益或共同的利益并且促使政府去追求那种利益”[8](第416页)。
相类似地,行政伦理理论认为,官僚们是以人民的名义进行治理的,要承担根据人民的价值(要求)进行治理的伦理义务。
行政伦理研究侧重点主要“集中在组织内部的行政人员的行为上”[9](第86页),其研究目的在于通过对具体行政事务中职业责任的界定,创立实用的行政伦理理论,最终促成行政人员遵循“一直存在于公民的传统伦理习惯中”的公共行政制度伦理。
其代表人物库珀认为,“该传统的核心概念是:强调公众利益、公民参与的重要性和最终的民治。
公共行政人员就是要将民主社会公民的这些伦理标准作为自己的伦理标准”[9](第16页)。
另一个代表人物罗尔则主张,“我们的目标是要确保官僚们对美国人民的价值具有回应性”[10](第74276页),主要是对体现在公法中的所谓政体价值负责。
因此,行政伦理研究强调的是对不同形态的公共利益———人民的价值或政体价值的遵从。
总体上,无论是新公共行政学,还是行政伦理学,他们都强调公共利益的实现与研究。
而且,他们对公共利益的理解普遍强调其主观性。
其中,新公共行政学坚持行政人员需要作出回应的“人民的价值”以自己的价值观所“预期的东西”,是一种主观概念。
相对而言,行政伦理学者在一定程度上认识到了价值的客观性。
比如,罗尔再三强调官僚们所要遵循的“这些价值由于它们是政体价值而因此是规范性的”。