基于政府规制视角的网络文化管理研究

基于政府规制视角的网络文化管理研究摘要：本文采用规制经济学观点，通过界定网络文化管理中的政府规制行为，即是解决网络文化发展过程中的公共品供给、外部性及信息不对称问题，在此基础上，指出当前政府规制措施中存在的一些问题，并提出相关的改进建议。

关键词：政府规制；网络文化管理；规制措施随着互联网的迅猛发展和网民人数的急剧增加，由此应运而生的网络文化正在逐渐改变着人们的生活方式、工作方式和交往方式，对我国的政治、经济、文化、社会以及国际交往、国家安全产生了极为深刻地影响。

当前，如何正确认识并有效管理网络文化，使之更好地适应经济社会发展，更好地适应广大人民群众日益增长的精神文化需求，已经成为一项重要而紧迫的课题。

一、政府规制网络文化管理的理论依据规制，作为具体的制度安排，是指政府为克服市场失灵，以法律为依据，运用公共权力，以法规和行政规章、命令、裁决的方式，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行干预、限制与调控。

依据规制性质的不同，规制可分为经济性规制与社会性规制。

经济性规制主要关注政府在约束企业定价、产量、进入与退出等方面的作用，重点针对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业，其目的主要是为了防止资源低效配置和确保服务供给的公平性。

社会性规制，也称“社会管制”，是政府为了控制负外部性问题和可能影响人身安全健康的风险，而采取的行动和设计的措施。

作为一种崭新的文化形态，应当承认，网络文化在加强社会沟通、扩大信息交流、反映社情民意以及推动文化发展等方面发挥了积极作用。

但毋庸讳言，由于网络的开放性、匿名性、虚拟性等特征，网络文化的一些负面影响也不容忽视：许多不负责任的网络舆论和网络谣言肆意传播，具有攻击性、煽动性和侮辱性的网络人身攻击行为屡屡发生，网络色情、病毒传播等网络犯罪更是层出不穷。

网络文化的这些负面影响给社会和谐稳定带来巨大的挑战，迫切需要政府实施规制措施，加强网络文化管理。

在管理网络文化过程中，针对不同的规制目标，政府往往采取不同规制措施，这些规制措施既有经济性也有社会性。

但从实际的运用来看，随着网络文化的迅速发展和网络文化产业规模不断扩大，网络文化的管理已经不是一个简单的技术问题，而是一项复杂的社会系统工程，政府在网络文化管理过程中，往往需要从战略高度加以考虑，这就决定了政府管理网络文化的规制措施常常是同时包含经济属性和社会属性，二者之间并没有明显区分。

需要指出的是，虽然政府规制可以在一定程度上针对网络文化发展存在的一些问题进行矫正，但受信息不对称、缺乏市场激励、官僚主义、个人动机等因素影响，政府在提供规制措施时往往会存在失灵风险，出现决策失误、浪费和滥用资源，导致公共支出过大或者效率降低，最终使得政府形象与信誉受损。

因此，为了减轻或避免类似的情况，在网络文化管理过程中，实施政府规制行为之前必须界定好政府的规制行为，明确政府在网络文化管理中的职责和功能，只有这样才能保证政府对网络文化进行合理有度的管理，从而更好地促进网络文化朝着积极健康有序的方向发展。

二、政府规制网络文化管理的行为界定一般来说，在市场经济条件下，市场机制对资源配置起基础性作用，政府行为主要是为弥补市场缺陷而存在。

市场机制和政府干预作为资源配置和协调社会经济活动的两种主要方式，对它们进行不同程度和不同方式的选择与组合，将会对资源配置效能和社会经济活动产生重大影响。

因此，在网络文化管理过程中，我们在实施政府规制行为之前，必须先协调好市场和政府之间的关系。

一方面，要充分发挥市场机制的调节作用，凡是市场机制本身能够协调好的，政府不能错位甚至越位加以干预；另一方面，凡是市场机制无法发挥作用的领域，必须通过政府规制才能有效实施管理的，政府不能缺位。

具体而言，在管理网络文化的过程中，政府的规制行为主要是在以下几个方面发挥作用：1、公共品供给。

公共品是指可以供社会成员共同享用，具有非竞争性和非排他性，不以盈利为目的，是社会正常存在与发展所必需的、具有社会属性的服务和产品。

由于公共品具有非竞争性和非排他性，面临着“搭便车”风险，在市场经济条件下，企业自负盈亏，生产公共品固然符合社会公共利益，但却会增加企业生产成本，减少其经济收益，降低企业的市场竞争力。

因此，以盈利为目的的企业在进行决策时，并不愿意参与到公共品生产中去。

也就是说，如果依靠市场机制调节公共品生产，将会导致公共品供给短缺，社会福利水平下降，出现市场失灵现象，此时必须通过政府规制行为进行干预。

在网络文化管理过程中，我们同样会面临公共品供给的市场失灵现象，如在传达党和政府主流声音、弘扬社会主义价值观、传播我国优秀传统文化、提倡社会正气、塑造美好心灵等等网络服务和产品的过程中，因为企业难以从市场上获取正常的价值补偿，单纯依靠市场机制必然会导致这类服务和产品的短缺。

从维护社会主流价值观、推动社会发展的角度来说，政府必须采取一定规制措施，对公共性网络文化服务和产品给予必要扶植，以保障和增加网络文化公共品的市场供给。

2、外部性。

外部性问题又称为溢出效应、外部影响或外差效应，指一个经济主体的行动和决策对其他经济主体产生影响，而该主体又没有根据这种影响产生的效应从其他主体得到报酬或者向其他主体支付赔偿，由此造成经济活动的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不一致的现象。

外部性可以分为正外部性和负外部性，当私人成本小于社会成本而私人收益大于社会收益时，称为负外部性，反之则是正外部性。

由于外部性问题无法通过市场价格机制反映出来，因此在现实中具有外部性特征的服务或产品常常会出现供给短缺或供给过度的市场失灵问题，此时必须通过政府规制加以干预，通过实施一系列规制措施，增加正外部性，减少甚至消除负外部性。

网络文化是一个具有典型外部性特征的行业，这是因为网络文化在丰富人们的业余文化生活、满足人们的文化需求的同时，也传递着特定的价值取向，直接影响到人们的思维方式、价值观念和精神世界。

优秀的网络文化产品生产和消费，有利于弘扬优秀民族文化，提高全体国民素质，带动经济发展，推动社会进步，从而使社会收益远大于私人收益，具有正外部性效应；而生产和消费不良的网络文化，则会带来明显的负外部性。

从提升社会整体福利水平和效益而言，政府必须对网络文化进行规制，以提升其正外部性，减少或消除负外部性。

3、信息不对称。

信息不对称是指在社会政治、经济等活动中，一些成员拥有其他成员无法拥有的信息，由此造成信息的不对称使得产生交易关系和契约安排的不公平或者市场效率降低问题。

一般来说，在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。

在进行交易时，信息比较充分的一方可能会利用自身的信息优势去损害信息贫乏一方的利益，导致逆向选择和道德风险问题，为了维护市场公平公正，政府必须对此进行规制干预。

在网络文化市场，信息不对称现象大量存在，与生产者相比，消费者对产品或服务的了解明显处于劣势，一些生产者在经济利益驱动下，大肆利用网络虚假信息或网络谣言进行炒作、牟利。

这种行为依靠市场机制本身无法解决，如果政府不加以干预遏制，那么市场交易的公平性就得不到保证，消费者的合法权益就得不到保障，社会道德风气也会遭到破坏。

三、政府规制网络文化管理存在的主要问题从理论上说，政府规制网络文化管理的目的主要是克服市场缺陷，通过制定一定的规制措施来解决网络文化发展过程中的公共品供给、外部性和信息不对称等问题。

然而，从实践来看，由于对网络文化的政府规制原则还缺乏深刻认识，当前政府针对网络文化管理的一些规制措施要么没有达到规制要求无法解决市场失灵问题，要么超出规制本身合理范围会产生政府失灵问题，极大地制约了我国网络文化的健康发展，主要体现在：1、法制体系不完善。

市场经济是法治经济，在市场经济条件下，政府的规制行为应当有法可依、有法必依。

近年来，我国先后出台了30多个关于网络管理的法律法规，但这些法律法规与互联网迅速发展的形势相比显得相对滞后。

存在立法主体过多、位阶较低、规定不够细化、可操作性不强的问题，有些规章朝令夕改，有些规章甚至相互矛盾，令规制双方无可是从；另外，从法律的功能来看，现行的法律法规较多强调限制和处罚，较少提及扶植和引导，并带有行业或部门利益保护色彩，缺乏权威性、系统性。

这些问题的存在给网络文化管理法制化、规范化带来了极大困扰。

2、管理体制不合理。

政府的管理体制合理与否直接与管理绩效息息相关。

从现行我国网络文化管理体制来看，当前政府管理网络文化的力量略显薄弱和分散。

虽然2006年中宣部、公安部、广电总局、新闻出版总署、工信部等16个单位联合制定了《互联网站协调工作方案》并成立了协调小组，2011年经国务院同意国家互联网信息办公室挂牌成立。

但由于我国行政体制内在的缺陷，这两个机构成立并未改变当前网络文化多头管理的局面，各管理部门之间职责模糊，内容管理和行业管理相脱节，表面上形成了“齐抓共管”的局面，但在实践中更多的是表现为“各扫门前雪”，未能真正形成有效的信息共享机制和联合执法机制，或是纠缠于权力冲突和管辖争议，难以步调一致。

最终是谁都有责任、谁又都没有责任，极大地造成了行政效率低下和管理资源浪费。

3、规制方式不规范。

从现阶段我国网络文化管理的实践来看，当前我国网络文化管理部门对网络文化的管理基本上是移植于传统的文化管理模式，对网络文化管理还缺乏正确认识和系统规划，管理职能过于简单，规制方式缺乏规范。

一旦网络出现问题，不是积极应对，正确疏导，而是常常采用行政监管手段，一味的“堵、拦、卡、截”，导致了在网络文化管理过程中，容易引发网民与政府之间的对立情绪，无法赢得网民认可和信任，使得政府管理网络文化处于被动局面。

4、规制成本偏高。

伴随着网络文化快速发展，政府管理网络文化的规制范围也在不断扩大，由于存在体制不顺、多头管理以及规制方式不规范等问题，当前政府管理网络文化的职能部门，在机构设置上不管是从数量上还是从规模上都急剧增长，各种行政支出和规制费用快速上升，各个规制机构之间的协调成本居高不下，加上受信息不对称、缺乏市场激励、个人动机等政府失灵因素影响，导致当前政府管理网络文化的规制成本偏高，在一定程度上制约了政府对网络文化管理的规制效率。

四、改进网络文化管理中政府规制措施的具体思路当前我国网络文化管理的政府规制还存在一些需要改进的地方，要进一步推动网络文化发展，必须针对现行政府规制措施中的突出问题进行创新和改进。

1、加强法制体系建设。

法律法规是政府实施规制行为的前提基础和重要依据，相关法律体系健全与否直接决定了政府规制的合理性和有效性。

在网络文化管理过程中，只有进一步完善网络立法体系，通过法律手段来引导政府规范其规制行为，才能最大限度地限制网络给社会带来的负面影响，政府对网络文化管理才能做到科学管理、有效管理。