二氧化硫排放总量控制指标新分配方案探讨

2.3 二氧化硫排放总量控制政策执行效果与存在的问题
2.3.1 二氧化硫排放总量控制政策执行成效 我国执行二氧化硫排放总量控制政策近十年，取得了显著成效，主要是： （1）遏制了二氧化硫排放迅猛增长的势头，使我国二氧化硫排放量并未随着国民经济
翻两番而同步翻番，做到了平缓增加，并维持了城市基本环境空气质量。 （2）促进了煤炭洗选、型煤推广、流化床燃烧技术等清洁煤技术的发展，城市地区已
1998 年，“国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复”（国函[1998]5
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号）中，确认了国家环保总局《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》，确定的“两 控区”控制目标为：“到 2000 年，排放二氧化硫的工业污染源达标排放，并实行二氧化硫排 放总量控制”。有关直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市环境 空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区酸雨恶化的趋势得到缓解。到 2010 年，二氧化硫排放总量控制在 2000 年排放水平之内，城市环境空气二氧化硫浓度达到国家 环境质量标准，酸雨控制区降水 PH 值小于 4.5 的面积比 2000 年有明显减少。
研究我国酸雨的成因发现，我国酸雨的组成中以阴离子硫酸根为主，占 70%~90% ，属 硫酸污染型，与燃煤有直接联系。最早形成酸雨的地区恰是我国高硫煤分布区，所以，控制 形成酸雨的物质——二氧化硫排放，尤其是控制燃煤的二氧化硫排放就成为我国控制酸雨发 展，缓解大气污染的基本政策取向[2]。
2.2 国家实施二氧化硫总量控制的政策
基本改变了传统落后的用煤方式，同时促进了高能耗、重污染锅炉、窑炉及其他高耗低效重 污染生产工艺和设备的淘汰，推动了产品和技术的改造、更新换代，既减少了污染又提高了 生产效率。
（3）促进了燃煤火电行业能源利用效率的提高和电力生产效率的提高。在 1990 年时， 全国燃煤火电平均供电标准煤耗为 427g/kW·h，比现在高出 100g 左右，每发亿度电就比现 在多燃煤一万吨。同时，促进电厂脱硫和脱硝的发展。这在 1990 年时还是可望不可及的事 情。
从上述可知，总量控制一般可分为容量总量控制和目标总量控制两种。前者是环境自身 属性的反映，后者反映的是人对环境的管理要求。容量总量控制指标的前提是在某种设定的 环境功能下，计算允许的纳污量，控制排放量不超过这个理论限量，也就是把污染物排放量 控制在环境所能够承纳的限度内；目标总量控制是按人们的需求或意愿，根据现实或以现实 排放量为依据，主观地设定一个排放限量（总量控制指标），使污染物排放量控制在管理目 标所确定的水平上，超过部分就实行削减。目标总量控制是总量控制的初级阶段，是对环境 污染的一种应急反应，也是目前我国采取的二氧化硫总量控制政策。实践表明，这种控制策 略存在一些根本性的问题。
2. 我国二氧化硫排放总量控制执行情况
2.1 二氧化硫排放总量控制由来
中国自上个世纪七十年代末期开始零星的酸雨监测，1981 年开始酸雨研究。八十年代 中期，发现已形成两个较为严重的酸雨区域，一个是以重庆为中心，包括自贡、贵阳、柳州、 南宁在内的西南酸雨区；另一个是以南昌为中心，包括萍乡、黄石、杭州在内的酸雨区。此 后酸雨区不断扩大，最终形成大面积连片的酸雨区，其酸化程度亦越来越严重。
1. 引言
我国早期的环境管理政策，主要以“排放标准”和“环境质量标准”为基础。实践表明，仅 采取浓度控制的方法不能有效地缓解我国酸雨和二氧化硫污染状况，因为这种控制方法没有 把污染物排放量与受纳环境的可容纳水平挂起钩来。环境保护应当充分考虑环境的特点。只 有实施总量控制才是控制大气环境污染的根本出路。总量控制将某一控制区域作为一个完整 的系统，对排入这一区域内的污染物总量实施控制，以满足该区域的环境质量要求[1]。本文 提出一种以大气环境容量为依据并结合实际需求的二氧化硫排放总量控制指标分配方法，匡 算了几种情景下的分配份额，论证了这种新分配方案的合理性。
（1）缺乏科学性：未与环境容量结合 总量控制是根据美国“气泡”政策发展出来的一种环境管理战略。也就是把一个地区或城 市的环境视为一个气泡，气泡里边的污染物容量是一定的，超过这个量环境就会恶化。也就 是说，总量控制应与环境容量相结合。但是，我国在 1990 年代中期确定的总量指标是以当 时各省（区）申报的实际排放量为基准经核实后作为基数，再经适当平衡调整而确定的。这 个总量就是目前的总量控制指标。我国当前实行的是环境管理目标总量控制，从客观上来讲， 这样的总量控制指标并没有与控制区当地的大气环境容量搭界，没有体现客观环境对污染物 的实际可容纳水平，缺乏科学内涵。 实际情况证明，我国 1995 年分配二氧化硫排放总量指标时，南方已形成大面积酸雨区， 并呈扩展趋势，表明当时的二氧化硫排放水平已经超过了当地的环境容量。以这样的实际排 放水平为基本的控制指标，实际上是一种超过南方大气环境容量水平的指标，以这样的总量 控制指标作控制，也只能维持当地大气二氧化硫污染和酸雨不严重恶化或不迅速发展而已， 不可能使大气环境质量得到根本逆转。十年来的实践已基本证明了这一点。换句话说，没有 与环境容量结合的总量控制指标也不可能促进环境质量的根本好转。 （2）缺乏公平性：未与国家发展战略结合 环境容量是一种资源，对于资源型经济来说，它还是十分重要的资源，谁占有的指标多， 谁就能扩大生产规模，在经济竞争中以规模效应取胜，并且可减少污染治理费用。经济发达 的地区，发展起步早，排放的污染物量亦多，在确定总量控制指标时得到的份额亦大，在经 济发展与竞争中也就处于优势地位。相反，西部落后地区，经济发展起步晚，工业经济比重 小，当时的二氧化硫排放量小，得到的二氧化硫排放总量指标量亦少，在经济竞争中更处于 劣势地位。国家实施总量控制政策后，随着经济发展和全社会对环境质量要求的提高，为改 善环境质量，又制定了在原有指标基础上削减 10%~20%的控制目标。从表面上看，这样的 要求是公平的，但是，对于部分发达地区，即使完成了 20%的削减任务，所排放的二氧化 硫量可能仍然超出当地的大气环境容量，空气质量仍得不到根本改善；对于中西部欠发达地
2002 年国务院关于“两控区”酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划批复中，重申“要严密 结合经济结构调整，严格执行两控区二氧化硫排放总量控制计划，确保到 2005 年两控区内 二氧化硫排放量比 2000 年减少 20%，酸雨污染程度有所减轻，80%以上城市空气二氧化硫 浓度年均值达到国家环境空气质量二级标准”。
2.3.2 二氧化硫排放总量控制政策存在问题 我国二氧化硫排放总量控制政策实施近十年，虽然成效显著，但并未从根本上改变二氧
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化硫污染呈加重的趋势，酸雨形势也未根本扭转，尤其城市环境问题依然十分严峻。据国家 环保总局公布的《2004 年中国环境状况公报》显示，2004 年我国出现酸雨的城市有 298 个， 占全国 527 个统计市(县)的 56.5%。降水年均 pH 值小于 5.6 的城市 218 个，占统计城市的 41.4%。与 2003 年相比，出现酸雨的城市比例增加了 2.1 个百分点；降水年均 pH 值≤5.6 的 城市比例上升了 4 个百分点，其中 pH 值小于 4.5 的城市比例增加了 2 个百分点；酸雨频率 超过 80%的城市比例上升了 1.6 个百分点[3]。为什么我国实施总量控制这么多年却依然没有 取得理想的显著成效？其主要原因既与经济规模和人口规模扩大有关，也与总量控制自身构 成的缺陷有关。主要问题是指标分配不合理，未与战略、规划结合，也未与环境容量完全挂 起钩来。
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区来说，即使下最大的力气削减，也因工业基础差，指标基数小，腾不出多少指标来，很多 项目可能因之而受限，不能上马。虽然他们可能拥有实质上的环境容量，却不能使用。这样， 他们的经济发展与发达地区的差距不仅不能缩小，相反可能进一步拉大，因为他们在技术水 平和管理水平上都不及发达地区，对资源开发型经济的依赖程度更高。这种状态与国家缩小 地区发展差距的政策相悖。现在，我国确定了科学发展观和可持续发展战略，西部大开发和 中部崛起战略，国家提出了“西部大开发”和“西电东送”的政策方针，两控区酸雨和二氧化硫 污染防治“十五”计划中还专门指出“重点在中西部环境容量大的地区发展坑口火电厂，实现 西电东送”。这是改善东部地区能源结构和大气环境的有效战略。而根据现行的二氧化硫排 放总量控制指标分配方案，西部地区的排放指标根本不能满足这种战略需要。缺乏配套政策 的支持，“西电东送”就不可能获得顺利发展。因此，研究一种既依据环境容量又照顾现实需 要的二氧化硫排放总量控制政策和指标分配方案，调整现有政策以克服存在的问题，形成一 种配合国家发展战略和政策实施和环境保护管理政策是当前一项亟待解决的问题。
我国实施二氧化硫排放总量控制的政策在“九五”期间正式开始实施。1996 年 9 月 3 日 国务院批准了《国家环境保护“九五”计划和 2010 年远景目标》，作为该计划附件 1 的《“九 五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》也同时获得批准，该计划确定了 12 种实施总量 控制的污染物，二氧化硫是其中的三种实施总量控制的大气污染物之一。从此，总量控制正 式进入中国的污染控制政策体系。
由此可见，二氧化硫排放总量控制已成为我国减轻大气污染，保护城市大气环境质量的 主要政策和管理措施。目前我国二氧化硫排放总量控制的基本做法：国家以省、自治区、直 辖市为基本核算单元，下达总量指标，各省制定进一步的分配指标和削减计划，落实到具体 的削减工程和管理措施中。新建项目和新增排放量都在给定的总量中实行动态平衡。
（4）促进了“以新带老”治理老污染源的工作。由于实行总量控制，许多新建项目的上 马都须同时治理区域的或本企业已有的老污染源，以便腾出二氧化硫排放指标供新项目使 用。同时，实行总量控制也促进了排放标准体系的科学化。
（5）极大地提高了产业界的环境意识。因实行总量控制，环境容量就成为很多地区限 制产业规模扩张的稀缺资源，环境第一次成为有价值的东西，成为一种有限量的资源。今日 的认识与十年前已不可同日而语。
3. 二氧化硫排放总量控制指标分配的科学设想
3.1 基本原理