沿海海事安全监管长效机制建设

沿海海事安全监管长效机制建设作者：王志明来源：《上海海事大学学报》2009年第02期摘要：为提高沿海海事安全保障能力，促进海事安全状况持续改进，针对我国海事安全监管的现状，通过海事安全监管和沿海海事风险特征的分析，提出海事安全监管长效机制建设的目标及原则、海事安全监管长效机制建设的内涵及对策，对实现我国海事安全形势持续改进有指导意义，关键词：海事安全；风险要素；安全监管；长效机制中图分类号：U698；TP393 文献标志码：A引言随着我国社会主义市场经济体制日益完善，全球经济一体化进程加快，沿海水上交通面临的环境也不断变化，给水上交通安全带来更多风险，近年来，在交通运输部海事局的管理和领导下，海事部门围绕“船舶适航、船员适任、安全畅通、有效监管、优质服务”的方针，努力建设“交通海事、阳光海事、数字海事”，沿海海事安全保障能力得到提高，安全形势明显好转，据统计，2007年1—10月，全国共发生水上交通事故372起，死亡354人，沉船228艘，经济损失3.89亿元人民币，与2006年同期相比有所下降，但是，为在重点水域和重要航段形成全方位覆盖、全天候运行和快速反应能力，到2010年基本实现“监管立体化、反应快速化、执法规范化、管理信息化”，到2020年最终实现海事安全状况根本好转的战略目标，必须进一步建立和完善我国沿海海事安全监管的长效机制。

1海事安全监管和沿海海事风险特征1.1海事安全监管机制与体系我国海事安全监管机制由海事安全监督管理和搜救应急指挥2大部分构成，中央和地方政府分别履行相应职责，中央管理水域由交通运输部海事局管理，在沿海设立12个直属机构和83个分支机构，各级海事机构在所辖沿海海域和港口行使《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国海洋环境保护法》以及《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》等法律法规赋予的行政执法权；统一监督所辖沿海(包括沿江)水域和港区水域的海事安全，防止船舶污染；负责辖区内船员考试和发证、船舶和海上设施检验、沿海航标管理以及航道测绘等。

从职能上看，我国海事安全监管体系可细分为通航管理、船员管理、船舶管理、国际安全管理(ISM)审核(包括对船舶安全营运构成影响的公司安全管理审核)、船舶检验、危防管理和航标管理等。

从管理要素上看，我国海事安全监管体系由主体和客体2部分组成，其中，各级海事部门为主体，包括从事或用于海事监管的硬件、软件、环境和人力资源；船舶、航运企业、船员及通航环境等监管对象为客体，客体部分的环境要素相对复杂，包括可控的软环境系统(如航运企业管理体系等)和难以控制的硬环境系统(如通航水域的自然条件、航道和港口条件、交通条件以及航标等)。

1.2我国沿海海事风险特征风险是用来描述分析对象危险程度的客观量，表示系统内有害事件或非正常事件发生的可能性；也表示发生有害事件或非正常事件而导致的后果程度，风险具有频率和后果程度的双重性，无论损失还是后果，风险分析均是针对具体对象(如某工程、事故(包括已发生的和将发生的事故))展开的，我国沿海海事安全适合用风险特征进行描述。

从我国沿海通航水域事故风险等级和事故统计数据来看，近海、沿岸和港区是事故高发水域，沿岸水域的安全问题更加突出；季节转换时期是高危时段，碰撞事故发生率较高，雾季和台风期间的事故后果更加严重；在船舶种类方面，杂货船、渔船和危险品船易发生风险；在船舶动态方面，进口船舶是事故高发群，但过往船舶发生事故后造成的损失更大；在船舶活动方面，航行船舶是事故高发群，但作业船舶发生事故后造成的损失更大；在事故种类方面，小型船舶之间以及商船与渔船之间发生碰撞的频率较高，但触礁、风灾和自沉事故等后果更严重。

海事部门应当在现有的监管模式下，针对沿海水域海事风险特征，采取科学、高效的监管手段，提高沿海海事安全监管水平，增强协调和救助能力。

2海事安全监管长效机制建设的目标及原则2.1长效机制建设的目标海事安全监管长效机制是基于海事部门建立的组织保障、制度保障、监管体系保障和人才队伍保障，由一系列机制、体系和制度等构成，涵盖安全文化、安全法制、安全责任、安全投入和安全科技等，目标是实现“监管立体化、反应快速化、执法规范化、管理信息化”，在重点水域和重要航段形成全方位覆盖、全天候运行和快速反应能力，确保海事安全监管形势长期保持稳定，并进一步改善。

2.2长效机制建设的基本原则(1)法制为纲、责任到位，依法监管，执法规范，不断完善海事安全法律法规和标准体系；健全海事安全监管联合执法联动机制；建立、健全海事安全监管责任制和责任追究制。

(2)正本清源、综合治理，严格执行航运市场准入制，强化源头管理；加大安全投入，淘汰落后设备；强化安全教育、培训及考核，全面提高人员素质；建立重(特)大事故预防、预警及应急救援体系；集中专项整治与长效管理相结合。

(3)因地制宜、重点突出，既要在海事部门内部实行统一协作，又要考虑到我国海事安全监管实力不平衡的特点，因地制宜，结合实际，实行分类、分级、分地域监管；既要有长远和全局观，又要面对现实，逐步、全面地解决海事安全监管的难点问题。

(4)体系运作、持续改进，航运企业应建立自我约束、持续改进的安全管理体系(sMs)，对安全工作实行体系化、制度化、程序化和文件化的规范管理以及全员、全方位和全过程控制，并随形势的发展、时代的进步和任务的变化加以调整和改进。

(5)诚信为本、奖惩结合，海事安全监管须严格执行船舶“安全诚信”和船员“黑白名单”制度，建立航运企业、船舶和船员的“安全资信档案”，评定管理相对人的安全信用等级，激励航运企业加强内部安全管理；建立有效的船员闭环管理、安全生产绩效考核和激励约束机制，奖惩结合，促进安全营运。

(6)科技兴安、创新求实，加大科技投入、攻关和成果推广力度，充分利用高新技术和现代化管理技术，不断推进安全管理理念、方法以及安全生产技术的创新。

3海事安全监管长效机制建设内涵与对策3.1建立海事安全法律法规和标准体系完善机制(1)海事安全涉及国内外法律法规和各层次标准，交通运输部国际合作司和体改法规司负责全面清理现行的与海事安全有关的国内外法律法规及部门规章，及时修订、补充和完善，以适应新形势下海事安全监管的要求，将海事安全监管工作切实纳入法制化轨道。

(2)海事技术标准是我国海事安全法规体系的重要组成部分，是安全执法的基础，也是航运企业安全营运的规范，交通运输部海事局、质监总站以及科技教育司等主管部门应组织有关科研院校建立、健全海事安全标准体系，规范和指导海事活动。

(3)各级海事部门应结合本地实际，制定和完善与海事安全法律法规相配套的实施办法或规定等，加强地方立法工作。

3.2实现海事安全责任制完善与落实机制(1)明确执法部门和执法人员海事安全监管责任制，各级海事部门的主要负责人是本部门安全的第1责任人，分管领导是具体负责人；航运企业法定代表人是企业安全的第1责任人，航运企业要建立、健全横向到边、纵向到底的安全责任制；海事部门须加强监督企业贯彻执行安全生产法律法规和规章制度的情况。

(2)建立和完善由海事部门、安全生产综合监管部门与航运企业等相关单位及人员共同参与、相互监督和制约的海事安全监管责任链。

(3)对未切实履行相应职责而导致发生重大事故的有关单位和个人，应严格追究其责任。

3.3严格执行海事安全监管质量控制机制交通运输部负责制定海事安全控制指标体系，包括水运事故年千人死亡率和海事重(特)大事故下降率等。

(1)各级、各地海事部门按照交通运输部和地方政府的统一部署，结合本地、本部门实际，制定相应的海事安全监管控制指标体系，包含海事重大事故(包括人员伤亡、机损和货损等)发生率、海事和通航水域有效监管范围覆盖率以及海事应急救援预案制定落实情况等，航运企业应制定包含事故隐患整改率、安全培训及持证上岗率等指标在内的指标体系。

(2)各级政府和海事部门对控制指标的制定与完成情况进行监督考核，并纳入各级领导干部的政绩考核指标体系，航运企业应健全安全绩效考核体系，落实安全否决制度。

3.4坚持日常监管和专项整治相结合的动态机制各级海事部门在建立日常监督管理制度的基础上，集中做好船舶防雾、防台、防冬季风以及“一周”(“十一”黄金周)、“五节”(元旦、春节、清明、端午和中秋)和“一月”(安全生产月)期间的专项整治，专项整治须向规范化、经常化和制度化管理转变，针对薄弱环节，制定防范措施，将专项整治与落实安全保障和日常监管结合起来，将“船、人、环境和企业”作为海事安全监管的重点环节，将“四客一危”船舶及重点水域和节假日作为防范和治理重点，严厉整治“三无”船舶、非客运船舶非法载客和船舶超载等现象，固化管理机制。

3.5倡导航运市场准入机制与强制淘汰机制(1)严把船公司资质审核、船舶登记和船员培训发证3道关口，加强船舶登记工作，把好船载危险货进出港申报审批关；规范船舶检验工作，与船检机构合作建立船舶重大缺陷通报反馈制度，杜绝低于标准船进入航运市场，确保船舶适航。

(2)建立强制淘汰机制，逐步淘汰技术落后、安全保障度低的工艺和装备；对存在重大事故隐患的技术装备和船舶予以限时、强制性淘汰。

3.6构建海事安全监管投入与保障机制增加海事安全监管投入，建立国家、地方、行业、企业及社会相结合的共同投入机制，除交通运输部拨出专项资金用于支持各级海事部门开展安全监管外，各级地方政府应每年安排一定数量的财政专项资金，用于涉及本地区海事安全的重要工作或重点工程的投入，航运企业应建立提取安全费用制度，保证安全工作的资金投入；建立安全风险抵押金制度；认真执行工伤保险制度，依法参加工伤保险，缴纳保险费。

3.7推进海事安全监管信息化机制(1)交通运输部有关部门组织开展计算机信息技术、网络技术与视频监控技术等在海事安全监管中的应用，实现VTS，AIS和CCTV等电子网络化监管。

(2)各级海事部门应加快海事重大危险源和重大事故隐患监控信息系统、海事和船舶保安监控信息系统以及应急救援指挥信息系统等建设。

3.8实施安全管理体系良性运作与持续改进机制积极推进航运企业建立安全管理体系，并确保该体系正常运行，促进航运企业的安全工作，实行全员、全方位和全过程控制的规范管理；督促航运企业加强对船舶和船员的管理，提高安全管理水平；坚持海事机构日常监管与对航运企业安全管理体系审核的有机结合，建立船舶缺陷和船员重大违法行为通报制度，完善自我机能并形成良性循环，3.9构建海事安全文化建设机制海事安全文化建设可增强人们的安全意识，是建立海事安全监管的灵魂，各级海事部门和航运企业应充分利用安全工作会议和安全活动，大力宣传国家有关海事安全方针政策、法律法规以及加强安全管理的重大举措、先进典型和经验；同时，对忽视海事安全监管，导致重(特)大事故发生的典型案例予以曝光，以增强各级管理人员和从业人员的安全责任意识，提高自觉性。