城市经营与土地供给制度的创新_关于昆明市土地供给制度改革的调查

城市经营与土地供给制度的创新关于昆明市土地供给制度改革的调查刘尔思(云南财贸学院,云南昆明650221)摘 要:把土地作为资产来经营是中国土地供给制度改革的核心,也是土地供给制度改革取得成功的关键。

昆明市土地供给制度的改革创新的经验说明:公平、公开、公正的交易制度有利于经营城市效率的提高;有利于规范土地交易市场的建设;有利于政府对土地调控能力的增强,等等。

对于改革中存在的问题尚须进一步调整和完善。

关键词:城市经营;土地储备;土地交易中图分类号:F061.6 文献标识码:A 文章编号:1007-5585(2003)04-0101-03Urban Management and Innovation of Land Su pply SystemLIU Er_si(Yunnan University o f Finance and Economics,Kunming 650221,China)Abstract:Regarding land as asset to make management is the core of China s land supply systemreform,and also the key point to attain success in the reform.The land supply syste m reform and inno vation in Kunming indicates that a fair,open and just deal system is beneficial to the efficiency of ur ban mana gement,to the construction of regulation land transaction and to the government s ability of land control,etc.Some problems in the reform need to be further adjusted and improved.Key Words:Urban Management;Land Reserve;Land Transact在加快城市化建设的进程中,!城市经营∀的理念被提出来。

所谓城市经营指的是通过城市规划、城市开发、城市管理和城市营销而达到城市资产增值,城市财富增长,实现充分就业,居民生活富裕,城市呈现可持续发展的生机和活力的过程。

城市经营最核心的问题是怎样有效地盘活城市资产。

哪些是城市资产或哪些是城市资产中最核心的部分?这是城市经营首先要回答的问题。

判断城市资产的基本依据是资产的基本属性,依政府是否能控制或是否能掌握收益权的属性区分,而城市资产中最重要、最核心的部分是土地。

因而,土地资产经营的好坏是事关城市经营的成败,事关城市经济是否能顺利发展的关键。

鉴于土地的重要性,截止2001年底,全国已有142个市县建立了土地信息发布制度,1515个市县建立了土地登记信息可查询制度,1216个市县制订了土地出让的最低价格标准,1087个市县建立了土地有形市场,1002个市县建立了土地收购储备制度,1435个市县开展了土地拍卖工作,全国累计土地成交额492亿元人民币。

昆明市城市经营的理念源于20世纪90年代初,但土地供给制度的改革却始于2001年底,以昆明市土地储备与交易中心的成立为标志,开创了云南土地储备事业和土地有形市场建设的探索实践。

#101#2003年8月第19卷 第4期 云南财贸学院学报Journal of Yunnan University of Finance and Economics Aug.,2003Vol.19 No.4收稿日期:2003-03-26作者简介:刘尔思(1959 ),男,江西宜丰人,云南财贸学院教授,主要从事投融资研究。

云南财贸学院学报实践表明,以城市土地储备和交易制度建立为内容的土地供给制度改革,不仅在土地资源配置效率和土地资产增值方面发挥了积极的作用,而且在城市规划、城市环境改造、招商引资方面起到积极的作用;不仅增强了政府对城市建设和城市经济发展的调控能力,而且,规范了城市土地市场的秩序和运作,降低了交易成本,遏制了腐败现象的产生。

昆明市的具体做法是:一、城市经营围绕土地经营来开展土地储备与供给制度的改革,要求土地管理方式由计划经济向市场经济转变;土地供给由资源调配向资产转让转变;土地利用由外延扩张型和粗放型向内涵挖潜型和集约型转变。

这些转变紧紧围绕城市的建设和发展来开展。

截止2002年底,昆明市土地储备与交易中心共收购储备国有土地5000余亩,向市场供应土地1630多亩,实现土地交易额6.4亿元人民币。

根据!成片储备、成片规划、成片配套∀的方针,昆明市土地储备与交易中心按照城市规划在主城区北部开辟了控规面积为373公顷的新城建区,即银河片区,为改变完善昆明城市规划做了积极的尝试。

此外,由于土地储备的形成,带动了土地金融的形成,到目前为止,昆明市土地储备与交易中心已获得商业银行授信额度达40亿元人民币的支持(实际已使用约10亿元人民币)。

土地资本与金融资本的结合,不仅为商业银行业务开辟了新的途径,更重要的是为城市建设提供了强大的金融支持。

二、加快建立和推进土地公开、公平、公正的交易制度暗箱操作一直被认为是土地交易中的一大问题,致使人们在新机制下对土地交易的价格形成、交易程序、交易方式等也会产生怀疑。

昆明市土地储备与交易中心以制度为保障,以服务为中心,以功能为支撑,以地价为杠杆,努力创建!有制度、有场所、有人员、有机构、有设备、有监督∀的规范的土地有形市场;坚持供地计划公开、供地信息公开、土地交易公开,做到土地使用权供应全过程的公开、公平、公正,建立以招标出让、拍卖出让、挂牌出让的多种竞价机制,促使土地供给在规范交易程序、降低交易成本、保障交易安全、减少交易环节等方面发挥了积极的作用。

平等竞争的土地市场环境,改善了昆明市的投资环境,一年多来,不仅吸引了大批省内外的投资者,也吸引了不少国外的投资者。

三、增强政府对土地市场的调控能力昆明市土地储备与交易中心坚持实行建设用地总量控制和集中供应制度,根据土地利用的总体规划、年度供应计划和当前各类建设的需要,对各类项目建设用地的规划、征用、收购、储备、开发实行五统一,按市场需求统一组织供应。

这样,在合理保护和利用土地资源、增强政府土地资产意识、增强政府对土地市场的调控能力、提高政府可持续利用土地的管理水平等方面发挥了积极的作用。

根据国家统计局2002年3季度全国及35个大中城市房地产价格指数反应,昆明市土地交易价格指数为100,(即与上年交易价格持平)全国排名倒数第二,与实行土地储备与交易制度改革前的土地价格水平保持平衡,土地价格控制在合理的范围之内。

四、寻求公平与效率的组合不完全市场条件下,公平交易非但没有效率,有时还会牺牲效率。

我国土地交易长期处于公平与效率的矛盾之中。

解决这一矛盾的办法就是建立一个统一、公开、制度完善的土地储备与交易制度。

昆明市木材工业公司和云南门窗公司的土地交易经历能够很好地说明这一问题。

两家公司同属于国有困难企业,为盘活企业资产寻求发展,两企业都有出让自有土地使用权的打算。

在昆明市土地储备与交易中心未成立前,多次交易不是价格过低,就是买方资金不能到位而无法成交。

两家公司的土地进入土地储备与交易中心后,结果发生了很大的变化,不仅土地成交价格远远超过企业预想的价格,而且交易的资金能够一次到位,为企业盘活资产、走出困境提供了帮助。

公平的市场交易建立在公开的市场信息交流上,土地储备与交易中心能够将买卖双方的信息集中于市场之中,通过市场竞争机制##102刘尔思:城市经营与土地供给制度的创新甄别信息的真伪,保证交易质量,降低交易费用,提高交易效率。

五、提高土地市场运作的能力,顺应W TO的规则沿袭多年的土地协议批租制度,导致许多弊端:一是政府取得的土地收益严重流失;二是公平的市场机制难于建立;三是土地供求矛盾日趋突出,炒卖土地、多头供地搅乱了市场秩序;四是!圈地运动∀兴起,房地产热导致的经济泡沫增大;五是土地出让缺乏公开和透明度,交易成本增加,!寻租∀现象产生,等等。

我国加入W TO后,要求建立新的土地管理与供给制度,改变过去的批租方式,以公开、公平、公正交易制度规范市场,为投资者提供平等、有序的投资环境,增强城市吸引力。

为此,配合土地储备与交易制度的改革,昆明市国土资源局及时颁布了∃关于昆明市城市规划土地定级与基准提价的公告%,按照国际惯例明确了昆明市区的土地分级和土地价格,使土地交易价格的形成有据可依。

昆明市虽然进行了土地储备与供给制度的改革、创新,但仍然存在一些不足之处,譬如,市场主体不明确,土地储备与交易中心的性质是政府部门、事业单位、还是企业或中介?市场主体的不明确容易导致交易行为的不规范乃至交易成本增加。

再有,市场不统一,存在多个目的不同的交易市场。

昆明市现有高新技术开发区、旅游开发区等大小不同的四个开发区,每一开发区都有数平方公里的土地且拥有自行交易的权力,交叉于相同区位的土地形成不同的交易价格,必将使土地市场处于难堪的境地。

还有,中央、省等在昆机构所占有土地的交易以及土地金融潜在的风险等等,都影响着土地储备与交易制度的顺利运行。

为此,有必要对这一制度的完善作进一步的探讨。

鉴于存在的不足,建议:1.明确土地储备与交易中心的性质。

土地储备与土地交易是两个性质不同的职能部门。

土地储备的职能是建立在不以赢利为目的,代表政府行使土地规划、土地储备、土地环境改善、土地控制和土地回收的基础上;而交易中心则需要赢利来维系发展。

鉴于此,土地储备与土地交易的职能应当分开。

可考虑,土地储备的职能交由土地管理部门来承担,建立土地储备中心;而土地交易则由独立的中介机构来承担。

2.建立统一规范的交易市场,规范土地占有者或各级利益者的行为。

树立土地资产经营的理念,就要服从和维护土地资产的交易制度。

在政府颁布的土地定级与基准地价的原则下,各级政府或部门所占用的土地应纳入土地储备与交易的规划、储备和交易之中;开发区的土地交易可采取由!储备中心∀授权,由开发区根据政府公告的基准价,交由!交易中心∀按交易规则拍卖出让。

3.进一步透明交易程度,透明土地成本。

交易程序是否透明关系着市场交易各方的积极性,关系着土地储备与交易制度是否能够持续。

因此,土地回收、土地平整、土地评估以及交易公告和交易规划等都应置于公开或被监督的位置,让交易者尽可能多地了解市场中的各种信息。

透明成本是控制成本的关键环节,对每一综土地的估价、收购、附加投入、交易费用等应一一明晰并及时公告,防止!中心∀扮演双重角色。