公共政策执行力构成要素现存问题及影响因素

公共政策执行力:构成要素\现存问题及影响因素作者：段溢波来源：《党史博采·理论版》2011年第01期【摘要】公共政策执行力是政府工作的生命力，是党的意志和主张能否实现的关键。

公共政策执行力是一种综合的、系统的能力，主要包括理解判断力、应变创新力、规划组织力、实施推进力和协调控制力等五种。

公共政策执行力的现存问题，主要表现在主体失职，“执行尺度”不当；衙门作风严重，“执行速度”缓慢；资源缺乏，“执行力度”不足；有法不依，执行“刚度”不够；“越位、错位”现象严重，“执行角度”错位；“上有政策、下有对策”的现象突出，“执行有效度”过低等六个方面。

公共政策执行力的影响因素，主要有政策本身的因素，政策问题的性质，政策执行的资源，政策执行的人员，政策执行的制度和政策执行的环境等六个因素。

【关键词】公共政策执行力；构成要素；现存问题；影响因素执行力是近年来在企业管理领域得到广泛应用的概念。

根据美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩的观点，企业执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。

公共政策执行力是企业执行力概念在政策实践领域的延伸，是伴随新公共管理运动浪潮产生的一个新概念。

就政府而言，所谓公共政策执行力，是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力，也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。

从管理学角度看，公共政策执行力是政府工作的生命力，是党的意志和主张能否实现的关键。

一、公共政策执行力的构成要素公共政策执行力是一种综合的、系统的能力，主要包括以下方面：1.理解判断力政策执行的首要基础是执行者对政策的充分理解和正确判断。

理解就是“吃透上情”，执行者尤其是领导干部，都应该认真学习党的理论和路线方针政策，注意研究法律法令和上级精神，不仅要了解条文规定，而且要理解其精神实质。

执行与决策发生偏差，很大程度上首先是由执行者对政策精神的领悟深度、对政策内容的研究力度不足引起的。

判断就是“吃透下情”，在政策执行的过程中，充满着许多不确定的因素，执行的环境与形势总是比较纷繁复杂。

在对决策充分理解的基础上，执行者需要对执行环境与形势深入调研，在作出正确判断也就是我们常说的“吃透下情”的基础上，选择科学合理的政策方案和政策工具，具体地、有针对性地实施政策。

如果对所处的环境、形势缺乏准确的判断，即没有“吃透下情”，那么执行起来就可能南辕北辙，事与愿违。

[1]2.应变创新力吃透了上情和下情，才入了“执行”的正题，即到底怎样办这件事，才能把上级精神落到实处。

这就要看“应变创新”的能力。

政策的时效性、层次性决定了政策执行的灵活性。

应变就是“具体问题具体分析”，执行者应该根据环境与形势的变化灵活变通地实施政策，而不是机械地执行既定方案。

其实质是理论与实际的结合，上级精神同本地实际情况的结合。

创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。

有没有创新意识和创新能力，能不能创造性地开展工作，是对每一个执行者特别是对领导者的重要要求。

今天的执行力决不仅仅是简单的“保质保量完成”，而应是“创造性地完成”。

在执行过程中，执行者要善于创新，根据不同时间、对象、地点、环境变通政策，以完美的执行力，安全、高速、优质地实现战略目标。

3.规划组织力做事之前，先在脑中想好应该怎么来进行，分辨出事情的先后高低，一步一步地让作业更加顺利流畅的能力，这就是规划力。

管理学家哈罗德·孔茨指出，“规划工作是一座桥梁，它把我们所处的这岸和我们要去的对岸连接起来，以克服这一天堑。

”规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。

组织力是指执行组织结构是否合理和执行文化是否良好等。

[2]任何一项政策的执行都必须依赖于一定的组织机构来承担，没有健全合理的组织机构，要有效执行政策，实现目标是不可能的。

执行组织机构合理，其功能会大于所有执行人员个人功能的简单相加。

组织机构不合理，执行人员之间就会相互牵制，造成组织力的损失。

执行文化是执行主体所共享的关于“执行”的价值理念，好的执行文化是促进组织的稳定性和延续组织力的重要载体。

4.实施推进力“三分政策，七分执行”。

政府的政策形成之后就要坚决地贯彻下去，如果不能有效地执行下去，这些政策只能是一纸空文。

实施推进力是由内在品质决定的向外张力，是在意志统一基础上产生的行动力。

实施的实质就是政令畅通和政令统一，不能有法不依、有令不行，搞上有政策、下有对策，随意地变通政策，使政策扭曲、变形。

推进源于对使命的自觉认同、对行动目标的坚定信念。

决策作出以后，就要坚决地把它贯彻下去。

既要有推进的决心，不能遇到困难就打“退堂鼓。

”又要从实际情况出发寻找有效的方法和途径，注重方法的灵活性，防止“一根筋”。

还要紧紧依靠广大群众，调动各方面的积极性、创造性。

5.协调控制力现代政府是一种典型的科层官僚制结果，组织层级多、机构设置繁杂。

一项公共政策的执行涉及众多的职能部门和机构，这对部门和机构间的分工合作提出了更高的要求。

此外，在实际的政策执行过程中，部门和机构间常常发生推诿扯皮现象，不但导致过高的执行成本，甚至影响到公共政策的有效性。

因此，协调部门合作是政策执行的一个关键方面。

与协调相似的是政策执行过程中的控制。

控制对执行的作用主要体现在以下三个方面：首先是控制政策执行的总体进程，以保证政策有序地贯彻实施。

其次是控制部门和机构间的分工合作。

这与协调互为补充和支持，实际上协调也可以视作为一种“软控制”。

最后是对执行效果的监控，并主要是针对执行失误作出及时的调整和纠正，防止因执行失误产生的不良后果扩散和升级。

二、公共政策执行力的现存问题对于政府来说，公共政策执行力就是生命力；对于不同地区的政府来说，公共政策执行力就是竞争力。

而对于一个执政党来说，公共政策执行力的强弱，则是党的执政能力高低的具体体现。

然而我国地方政府时常呈现出执行不力的问题，主要表现在以下方面：1.主体失职，“执行尺度”不当执行主体失职，对执行客体理解、判断和结合的程度把握失准，“执行尺度”不当。

执行主体失职有两种，一是执行主体违背行政伦理道德，严重失职、渎职，在执行公共政策时有不合法的目的和动机、不相关的考虑以及不合理的内容，不适当地使用自由裁量权，对不同的政策目标团体(即政策直接作用影响的对象) 采取不同的标准，一杆秤两个星，一碗水不端平。

二是执行主体素质、能力差，制定的政策缺乏科学性和合理性，缺少民意支持；政策的布置和落实不到位，出现政策真空；政策不具体，缺乏可操作性；不能正确领会、准确把握上级政策；好心办错事等。

2.衙门作风严重，“执行速度”缓慢[3]衙门作风严重，从执行精神、执行内容传达之后到执行主体作出反映并采取执行行为及执行目标实现之间的时间跨度大，“执行速度”缓慢。

具体表现为一是公共职能交叉分散、部门权力化、权力利益化，执行合力不足、执行效率不高等。

一些部门和单位只顾部门利益、不顾全局发展，对国家的决策、计划采取“自我取舍”的办法，有利的抢着执行，无利的没人执行。

二是许多公共政策的执行者工作态度不端正，官僚主义习气严重，一些任务久拖不决，只会用会议落实会议，文件传达文件。

三是上行下效，普通执行人员在执行政策时缺乏公共服务精神，往往敷衍了事，能拖就拖，执行意识淡薄，办事效率极低。

3.资源缺乏，“执行力度”不足执行资源缺乏，执行主体获取公共政策执行所需的执行资源的能力、能量小，“执行力度”不足。

执行资源是指在执行公共政策过程中所需的各种资源，包括资金、物资、信息、时间以及各种人力资源和权威资源等。

执行资源的丰富程度在很大程度上决定着公共政策执行主体行为能力的强弱，是保证执行部门有效运作的前提。

缺少充足适用的执行资源，会影响工作的有效开展，出现公共政策执行不力的情况。

此外，一项政策出台后，应有相应的辅助政策相协调。

新老政策之间、宏观政策与微观政策之间，不同领域和部门的政策之间、法规政策与实施细则之间不协调、不配套，既给政策执行带来困难，也给执行者寻找漏洞钻空子造成可乘之机。

4.有法不依，执行“刚度”不够有法不依、有令不行，公共政策执行过程中原有的执行精神、执行方案、执行策略以及执行计划可变更性增大，执行“刚度”不够。

有些地方或部门本位主义极其严重，从局部利益出发，对国家出台的法律法规和方针政策合意的就“用活用足”，不合意的就置若罔闻，不理不睬，明明政策对头，就是顶着不办，导致国家的法律政策形同虚设；有的工作虎头蛇尾，对国家政策的执行只限于说在嘴上，写在纸上，念在会上，“唱功”不错，“做功”很差；有的对工作不作具体指导，不跟踪督查,贯彻执行工作在一片“落实”声中落空。

5.“越位、错位”现象严重，“执行角度”错位公共管理职能“越位、错位”，公共政策执行行为的出发点、着力点错位。

表现在三个方面：一是在处理政府与企业的关系中。

没有真正实行政企分开，政资分开，对企业干预过多，管得过死。

二是在处理政府与市场的关系中，既当市场的监管者，又当市场的参与者，没有充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，用权力的无形之手去干涉操纵市场，使竞争偏离“轨道”走向无序和丑陋。

三是在处理政府与社会的关系中，没有改变过去“大政府、小社会”的格局，没有充分培育公民社会，政府“越位、错位”的现象十分严重。

6.“上有政策、下有对策”的现象突出，“执行有效度”过低[4]“上有政策、下有对策”的现象突出，公共政策执行行为的有效性和效力太低。

表现在四个方面：一是消极执行。

一些执行主体由于对政策不认同，或因政策同其现有利益相冲突，从而消极对待政策的执行，甚至拒不执行有关政策。

二是随意执行。

由于一些决策质量不高，或规划、政策、法规等脱离实际，或执行环境和条件发生变化，或执行中遇到阻力，导致朝令夕改，甚至执行中止、半途而废。

三是虚假执行。

在执行过程中出现了附加不适当内容的附加执行、“断章取义，为我所用”的选择执行和“上有政策、下有对策”的替代行为。

四是机械执行。

在执行过程中，仅仅照搬照抄上级政策，不能根据本地区、本部门的实际情况，结合新形势、新问题进行灵活创新，导致好的政策得不到好的落实，严重影响了执行效果。

三、公共政策执行力的影响因素美国政策科学家史密斯（T.B.Smith）是最旱建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他认为，政策执行力是理想化政策、标的团体、执行组织、环境因素等互动的结果。

美国政策科学家巴达奇（E.Bardach）用“博弈”概念来分析政策执行过程，把政策执行过程视为一种赛局，并得出结论，政策执行有效与否，取决于参加者的“战略”选择。

可以肯定地讲，公共政策的绩效并非单一因素决定的，而是诸多因素交互影响、综合作用的产物。

就我国当前的现实情况看，主要有以下因素直接影响公共政策的有效执行：1.政策本身的因素正如美国著名政策科学家安德森所言：对政策的“不服从还可能产生于法律的含糊不清，规定不具体或冲突的政策标准。