关于克林顿政府改革的反思

关于克林顿政府改革的反思陈静（北京师范大学政治学与国际关系学院，北京#$$$%&）摘要：克林顿政府的行政改革最大的阻力来自于美国政治制度本身，即美国法律体系、国会和联邦体制。

同时，重塑政府的核心机构’()并没有实质的政策制订权和实施权，所推行的绩效管理在实践中遇到了评估难、考核难等问题。

再者，美国的行政文化传统也是一个阻力。

在理论上，克林顿政府所依据的企业家精神的政府理论遭到了质疑，’()的核心价值是政府效率、效能至上，没有完善的配套改革来保障在改革中维护社会公平和公正，导致重塑政府信任都出现了不信任等问题。

但是，克林顿政府的改革成果和影响是不容忽视的，值得我国反思和注意。

关键词：克林顿政府；改革；重塑政府；’()中图分类号：*+,&文献标识码：-文章编号：#$$+."/$01,$$/2$#.$$!".$&克林顿政府从#!!&年开始进行的“重塑政府”是一场深入持久的行政改革，这场改革规模大，时间持久，影响力深，倍受瞩目。

国内近年来的研究多侧重于综述克林顿政府改革的理论背景或改革行动及改革成果。

但改革中遇到的阻力和改革中富有争议的地方对我国的行政改革更有现实意义。

一、改革阻力分析（一）制度限制克林顿政府改革最大的阻力来自于美国政治制度本身，即美国法律体系、国会和联邦体制。

#3联邦政府实际上是美国政府中较小的部分，仅是%&4$$$个政府单位之一，虽然是最有权力的一个，但据法定的惯例，在立法方面，它的大量的工作属于较低层次。

所以改革要想得到法律支持和用法律的形式巩固改革成果，就必须通过法律程序，但这并非易事，例如在公务员改革方面，美国公务员制度的依据是《彭德尔顿法案》1#%%&年2和《文官制度改革法》1#!5%年2，经过一百多年的改革和演变，美国公务员制度已经形成了相当成熟和完善的体系。

克林顿政府虽然在废除繁文缛节方面有很大成就，但事实上由于人们观念的惯性和长期以来形成的社会认同，《彭德尔顿法案》和《文官制度改革法》所确立的文官制度已经在美国根深蒂固，尤其是公务员终身制。

所以克林顿政府改革只能选择不需经过法律层面就可以进行的内部改革和调整。

6#7,3美国是典型的三权分立的国家，国会和政府互相制约，#!!"年民主党在国会选举中失败后，共和党在国会中占据多数议席。

克林顿的一些重要改革方案如果得不到国会的认可，是不可能付诸实施的。

克林顿在推动政府改革时，力求在政府与国会的相互冲突中寻找平衡点。

在改革中，国会与联邦政府在不少改革问题上达成了合作和妥协，#!!+年5月!日，国家绩效评估委员会’()所做的《关于’()实施情况报告》和《更有意义的政府》!两份报告总结了三年来’()取得的阶段性成就时指出在改革中国会给予了很大帮助，国会已经通过了&/项与’()相关的法律，其中包括有史以来简化最大的政府采购议案，’()中涉及立法的,%$个项目议会已经通过了//项，接近5$项与’()相关的法案已经提上国会议事日程，国会还协助组织了#,$多场有关’()各方面建议的听证会。

但是国会在一些问题上还是不可能作出让步，抵制和搁置了克林顿的一些计划，例如，二年制预算制度、医疗改革方案、精简退伍军人保健局、合并联邦调查局与毒品管理局等。

#!!/年，戈尔曾构想建立一大批“基于业绩的机构”，但国会并不持积极态度，结果仅建立起专利与商标局、国防任务局及圣路易斯海道发展公司等为数不多的机构。

#!!/年，布鲁斯金学会的政策分析家认为重塑政府的败笔在于’()与国会的关系没有处理好。

&3在联邦体制下，联邦政府与州并不存在直接的领导与被领导关系，各州都有自己的宪法，有自己的立法、司法和行政机关，有较强的独立性。

因此，各州在推行联邦政府所倡导的改革时采取的态度和实际做法都各不一样。

例如，尽管’()一直致力于实现联邦———州———地方的改革互动和合作伙伴关系，鼓励建立基层政府改革实验室，进行自下而上的改革。

但从实施收稿日期：,$$+.$+.#$作者简介：陈静（#!%#.），女，河南洛阳人，北京师范大学政治学与国际关系学院,$$&级行政管理专业硕士研究生，主要研究方向为中外行政改革比较。

!文中有关89)的部分资料来自’()的《):;<=><?>@:’A>BCAD (:=?<=EACF:):GH:B 》，源于美国政府网站。

,$$/年第#期1总第5&期2’<3#,$$/I:C:=AD ’<35&行政论坛-*8J’JKL)-LJMN L)JOP’N的结果来看，克林顿政府改革无疑是一场自上而下的改革，#$%的政策都是由上而下单方面推动的，基层的参与度不高，各州及地方官员对此并不关心，缺乏联邦政府和地方的互动。

另外改革在由上自下的辐射过程中，由于地方政府各自的利益不同，也导致了政策扭曲和改革目标的弱化。

&!!’年，全国会计总署()*在《机构改革实验室的作为情况》中指出，+,个联邦机构和其他实体成立了&-"家改革实验机构，并处理从人事管理到电子政府等各方面的尝试。

但是尽管实验机构已经认识到了政府支持他们的发展非常重要，与政府间关于试验的进展情况的交流却很少，一些改革措施对原有的组织文化和行政文化是重大的挑战，一些实验机构负责人认为不能把政府绩效量化成数据，认为这不必要也没有意义，政府绩效数据不具备权威性。

在地方政府改革进展不力。

（二）#$%的地位重塑政府的核心机构#$%并没有实质的政策制订权和实施权，不能影响政策结果，它所作出的建议权威性和强制性很弱。

美国功绩制保护委员会在&!!’年所作的一份抽样调查中指出，只有./0的受访对象认为他们所在的机构真正考虑了#$%的改革目标，其余的一些机构对#$%的改革措施反应冷漠。

一些改革虽然得到了总统的支持，但是没有相应的立法保障，改革的成果不能得到巩固。

&!!"年&月，()*作的《管理改革：#$%的实施情况》报告认为尽管#$%包括.-,项重大计划涉及+/个联邦机构和&,个政府体系，但到&!!"年为止，虽然很多计划项目已经实施，完全实施的仅是很小一部分，它们将在以后的时间继续进行。

这里不得不提一下()*，美国国会和联邦机构都十分看重()*的政策研究和项目评估，()*发表了许多报告高度评价了#$%，并对于联邦机构实施#$%的目标给予了建议和指导。

&!!.年，()*在《管理改革：()*对于#$%的评价》中高度肯定了#$%，并认为#$%的许多建议是()*提倡了多年但没有得到重视的。

()*又在&!!"年作的《最优的实施方法———提高政府绩效的新方法》中高度评价了政府改革，肯定了用企业精神改造政府的做法。

这在很大程度上减轻了#$%实施改革的阻力。

1+2（三）利益集团&3任何一场改革都是利益集团之间相互斗争妥协的过程，任何一个利害相关的组织或个人都有自己的偏好次序和行动计划。

大幅度的实施重塑政府有可能由于必须撤换的官员太多而引起舆论抵触，工会抵制，甚至招致选票下降，支持率下跌。

因此为了重塑政府，就必须有完善的配套措施来解决剩余人员的安置问题。

比如在美国的康涅狄格州，劳动部门能够成功实施人事改革就是因为它同时实施了一项提前退休计划。

当然这属于地方政府行政改革范围。

+3工会的力量。

美国联邦政府的公务员工会对公务员管理有很重要的影响，工会的目标是保护会员利益不受侵犯，保护会员不被随意解雇，根据美国法律工会是有权利与政府谈判的，这样看来，工会的目标与重塑政府裁员的改革是背道而驰的，尽管在改革初期克林顿政府就成立了全国合作委员会，由联邦政府机构和联邦政府雇员工会的代表共同组成。

民主党对工会采取的是友好和保留的态度，使改革阻力减少了不少，但是随着公务员制度改革的深入，工会的力量不可避免地突显出来。

（四）推行绩效管理在实践中遇到了评估难、考核难等问题对此许多政府部门进行了艰苦的探索，取得了一些可贵的进展，如将评估、考核的对象，由过去以个人为主，转向对机构、个人同时进行评估，在某些部门甚至以评估、考核机构的业绩为主，给直接管理者更大的自主权等。

不过由于评估、考核的客观性问题没有解决，使得以评估为基础的绩效管理步履维艰。

美国人事总署办公厅主任洁尼丝说：“美国目前考核有"个等级，大家都希望将考核变成一门科学，但在实际工作中做不到，只能是一门艺术。

”其次，#$%对跨部门的合作项目也没能有效测评，测评结果在下一年度的预算方案中并没有很好体现，测评结果只流于形式。

1.2（五）行政文化笔者认为行政文化在变革中是最难的层面，传统的习惯势力和思维定势都是不易改变的。

官僚制度已经是美国行政一百多年来的文化积淀，尽管效率低下，但是在美国的政治生活中实际起到“铲平经济与社会差别”、“与现代大众民主相伴”和“在法律前面人人平等”的作用，保证了社会的稳定。

这种作用与美国人民所崇尚的民主和平等的价值观念，崇尚制度与法定程序而不是依赖个人领导的政治传统交织在一起。

另外，美国民众对于“顾客”的比喻不甚接受，他们认为公民是政府的拥有者，因为公民为联邦政府交纳税款，因此从这个意义上说公民是政府的股东，可以选择消费，而非单纯被动的顾客。

二、关于克林顿改革的几点质疑和批判（一）理论上的质疑克林顿政府改革的理论先导是以奥斯本和盖布勒为代表的企业家精神的政府理论，在美国又被称作“重塑政府理论”，它的核心是以企业家精神改革政府。

“重塑政府理论”遭到了许多质疑，主要是指责它混淆了政府和私营部门的根本区别，放弃了政府的公共服务职能等。

福克斯认为用企业精神再造政府的理论无论在论述风格、内容的矛盾性和材料的援引上都有很大的随意性。

莫尔也认为美国再造政府的改革实践是对理论的错误判断，因为他认为关于下列几个问题存在很大争议，而这几个问题正是#$%的前提假设：（&）联邦政府是否和私人部门具有相似的特点；（+）政府活动是否和企业活动一样，在竞争的市场环境下最有效；（.）公务员数量是否反映政府规模，精简了雇员是否就等于缩小了政府规模；（,）联邦机构的管理是否必须遵守和服从预算优先顺序和过程原则。

笔者认为其理论渊源是公共选择理论和放松规制理论，其政策建议来源于上世纪-4年代美国州与地方政府行政改革的经验总结。

在公共选择理论看来，政府管理过程的缺陷主要集中在：无法显示对公共服务的真实需求，政府对公共物品供给的单一性和统一性无法满足公民需求多样性和选择性；官僚制政府供给公共物品缺乏效率，导致了预算及政府规模的膨胀。

而解决这种制度困境的根本出路就是规制的变革和制度的重新安排。