对贯彻落实《民用机场管理条例》的几点思考和认识(李家祥)

对贯彻落实《民用机场管理条例》的几点思考和认识《中国民航报》李家xx今年7月1日，《民用机场管理条例》（简称“《条例》”）正式开始实施。

《条例》从启动到颁布历时8 年，国务院法制办在审查过程中，反复征求了国务院有关部门、各省（区、市）以及机场、航空公司等相关单位的意见。

今年4月1日，国务院常务会议审议通过《条例》。

4月13日，温家宝总理签发第553 号国务院令，正式颁布《条例》。

《条例》是国务院颁布的行政法规，其中明确规定了民航各级管理部门、各级地方政府、机场管理机构以及相关单位的职责。

《条例》实施后，我们都要认真贯彻落实，切实按照《条例》的规定和要求，履行好各自职责，承担好相应义务，落实好相关责任，开展好相关工作。

同时，《条例》明确了机场的公共基础设施定位，这对机场的建设、运营、管理、改革、发展等方面至关重要。

结合学习贯彻落实《条例》，围绕机场定位的相关问题，本人从五个方面谈几点思考和认识。

一、进一步加大机场建设发展投资力度，要统筹处理好中央和地方两个积极性的关系过去，我们常常讲，要致富先修路。

现在，应该再加一句话，要开放上民航。

事实上，修建两三公里的高速公路，解决不了什么大问题，而修建两三公里的跑道，却为一个地区和世界连接在一起搭建了平台。

因此，机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施，国家及区域综合交通运输体系的重要组成部分，具有广泛的社会和经济效应。

这主要表现在：机场能为区域带来快速、便捷的航空运输，促进人员、物资的快速流动，有利于加快产业结构调整、促进产业结构升级。

从民航对区域经济的拉动作用看，按照国际权威机构测算，民航投入和产出比率是18。

"从机场业来看，国际机场协会（ACI）研究认为，机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和1."3 亿美元，相关就业岗位2500 个。

据国内研究分析，我国机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和18."1 亿元，相关就业岗位5300 多个。

尤其是在偏远地区，机场不仅改善了与外界的联系条件，在促进各民族间的交流、发展经济社会文化等方面，也起到了独特的作用。

机场也是社会公共服务体系和应急救援体系的重要组成部分。

去年“5?12汶”川特大地震发生后，成都双流机场、广汉机场、绵阳机场在抗震救灾斗争中，发挥了不可替代的重要作用。

机场还是国家战略资源和国防基础设施。

我们之所以重点强调机场这些方面的作用，就是希望各级地方政府不能仅从机场本身的投入产出方面考虑问题，更要从机场的综合性功能和效用方面，看待机场的建设发展。

2002 年，机场实行属地化管理的目的之一，就是要在机场建设和管理方面，充分调动中央和地方两个积极性。

从这几年来的实践情况看，大部分地方政府比较重视机场建设发展，能够按照承诺投资机场建设。

一些地方政府通过减免税收、贴息等方式，解决机场建设和运行中的资金压力，大力扶持机场发展。

尤其对一些中小型机场的亏损，给予了直接财政补贴；培育当地航空市场，对新开的亏损航线航班进行补贴。

一些大型机场所在地政府，还成立了国际航线拓展工作领导小组，对机场开发新航线航班进行财政补贴。

地方政府的这些扶持政策措施，对确保机场可持续健康发展，起到了十分重要的促进作用。

但我们也应该看到，机场属地化管理后，并不是所有地方政府的积极性都调动起来了。

有的地方政府把效益不好的机场看作是一种包袱，总希望把机场交给其他省份的机场公司或航空公司管理。

有的地方政府虽然自己管理机场，但还没有认识到机场公共基础设施的属性特点，往往把机场作为一个普通企业看待，在机场建设资金投入、机场运行亏损补贴等方面，显得力度还不够。

有的还存在不兑现承诺的机场建设资本金现象，或者等国家和民航资金到位后，将地方资本金投入转为由机场管理机构贷款的情况，进一步加大了机场运营的财务负担。

当然，一些中西部省份以及中小城市，地方财政确实困难，而相应的机场建设和运行亏损资金又较大，中央财政和民航局已经并将进一步加大支持力度。

比如，积极应对金融危机、促进行业健康发展，去年12 月份，民航局迅速出台了十项措施。

其中，在加强基础设施建设方面，在去年中央新增1000 亿元投资中，我们争取到30 亿元资金，用于支持机场等基础设施建设，今年又争取了中央投资18亿元。

这些资金主要被安排在民航中西部支线、西部干线机场的39 个新建、改扩建项目。

在这些建设投资项目中，民航局配套安排了民航专项基金105 亿元，加上地方政府和机场资金投入，总投资581 亿元。

与此同时，落实2006年、2007年中小机场、支线航空、基建贷款利息补贴以及地方机场使用机场建设费等补贴政策，70%以上中西部地区机场获得了补贴，较好地体现了政策向欠发达地区倾斜的原则。

在扶持中小机场发展支线航空方面，我们分别出台了中小机场、支线航空补贴管理暂行办法。

2008 年年底，我们分别为2006年147家机场中的122家机场、2007年152家机场中的123家机场落实了补贴资金；为2006年232条支线、2007年258条支线落实了补贴资金。

2008 年的这两项补贴正在报批阶段。

与此同时，我们鼓励航空公司对老少边穷地区机场有市场前景的100 条航线增加航班，适当提高对经营这些航线的补贴标准，并对航空公司新开辟支线，给予独家经营权3 年保护期。

从全国各机场整体情况看，目前我国161个机场中，已有9 个大中型机场接近或达到饱和状态，预计2010 年还有29个机场将达到饱和。

同时，绝大多数大中型机场综合功能跟不上经济社会发展需要，一定程度上限制了民航和地区经济的发展。

今后几年，我国将加快机场建设步伐，到2010 年年底，全国机场建设项目达140个（其中，新建机场50 个，迁建机场12个，改扩建机场78 个），机场数量将增加到175 个左右。

下一步，围绕机场公共基础设施的定位，我们要进一步探索机场建设投资模式方面的改革。

大家知道，机场飞行区的公共基础设施特性更明显，在建设投入方面可以做一些探索性工作。

民航局已决定先行试点，我们将广泛听取各方的意见建议，对试点方案进行充分的论证，同时还要充分考虑机场规模大小、地区经济发达程度、现有机场的体制等多种复杂因素。

二、进一步促进机场管理机构由经营型向管理型转变，要统筹处理好公共基础设施定位和经营收益的关系长期以来，由于对机场没有明确的定位，由此带来产业政策不清晰、管理方式不明确、体制机制不顺等方面的问题。

准确把握机场的定位，需要解决两个层面的问题：一是对机场本身属性的定位，二是对机场管理机构的定位。

《条例》已对机场本身属性明确了定位，但没有对机场管理机构做出定性，这主要是由于我国地区差异大，机场运营管理模式形式多样等特点决定的。

因此，很难采取刀切”的方式，对机场管理机构予以定性。

这就为今后机场的改革和创新留出了空间。

我们应该看到，机场作为公共基础设施，具有公益性和收益性的双重特征，同时还具有一定的地区垄断性，运营管理又要求保持中立性。

而从这几年来的情况看，机场运营管理普遍遇到的一些问题，要求我们进一步促进机场管理机构由经营型向管理型转变。

一是从机场管理机构定位看，机场属地管理以后，大部分地方政府把机场管理机构定位为企业，按照企业的性质实施管理。

这种定位有利于调动机场自主经营的积极性。

但从近四年经营状况看，尽管我国所有机场总体是盈利的，能盈利的一般都是大型机场和部分中型机场。

如果考虑机场建设初始投资，无论大中型机场还是小型机场，整个投资回收期内是无法回收投资的。

因此，把机场管理机构定位为企业，仅靠机场自身的盈利，来实现扩大再生产是不可能的。

另外，还有一部分地方政府把中小型机场管理机构定位为事业单位，按照事业单位进行管理。

这种定位能够使机场在财政补贴、税收优惠等方面得到地方政府更多的扶持，但一定程度上也制约了机场自我发展的积极性。

这就是说，机场尤其是大中型机场，如果只强调公益性，既大大增加了政府的财政负担，也会制约机场的经营主动性，也不利于机场提高运营效率和管理水平。

如果只强调收益性，政府不对机场予以扶持，我国绝大多数中小机场将难以自我生存和发展。

综合考虑这些情况，机场管理机构总体趋势要由经营型向管理型转变。

二是从机场与航空公司的关系看，机场和航空公司是航空运输业的两大主体，两者分工不同，但根本利益一致，是相互依存的关系。

我们应该看到，由于历史的原因，我国大部分机场直接或者间接从事地面服务等经营活动，与航空公司在地面服务等业务上相互竞争，出现了相互关系不顺、经营业务重叠、设施重复投资以及资源浪费等问题。

另外，双方在机场收费、航班延误处置、紧缺资源分配使用等方面，也存在着一些不同认识。

目前，有关机场以及航油公司，对航空公司欠费和不签订收费协议问题，反映比较强烈。

机场和航空公司关系不顺，已影响了民航整体运行效率，一定程度上制约了我国航空运输业的健康发展。

逐步理顺两者关系，我们既要完善这方面的法律、法规、规章，依法明确各自的分工和职责，规范各自的行为，按照市场原则，消除双方的利益竞争，建立一种新型的、和谐的运营关系。

与此同时，我们也要在深化机场管理体制改革、不断创新经营机制等方面，进行必要的探索。

在民航发达国家和地区，尤其是新加坡以及我国香港，机场管理机构不直接经营机场业务，普遍以特许经营或者专营的方式委托给专业公司经营，机场收取特许经营费。

作为机场管理者的主要职责是，监督这些专业公司的安全、服务、收费以及经营行为。

引入专业化公司，提高了整个机场的运行效率，也降低了运行成本。

通过专业公司的相互竞争，大大提高了为旅客和航空公司服务的质量。

新加坡机场和香港机场的管理、服务和效益，在世界机场排名连续多年位居前列，与这种管理型模式密不可分。

借鉴这些机场成功经验，从2004 年开始，原民航总局探索通过机场特许经营办法，在保证机场合理利益的条件下，机场从部分直接经营的业务中退出，使机场管理机构从直接经营型向管理型转变，变成一个真正的机场管理者，为机场内的所有业务主体提供一个协调、有序、公平的运营平台，以此理顺各方关系，营造公平竞争的市场环境，实现机场、航空公司以及地面服务商的和谐共存，共同发展。

五年来，这项工作推进十分困难，主要是各方认识上的不一致，法律依据不充分也是重要原因。

这次《条例》中，虽然没有使用“特许经营权”和“专营权”的表述，但第三十八条明确提出“机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。

”对“于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。

”这实际上为我们提供了“自愿与引导”的原则，民航局将据此制定相应规章，继续推进这项工作。