第二章行政权力与行政责任

（二）现代行政权力的分类
• 第一，行政性立法权 • 第二，行政性管理权 • • 第三，行政性决定权
• （三）行政权力的基本功能
• 第一，管理国家和社会公共事务，维护国 家正常的社会秩序。 • 第二，组织调控国家经济文化建设，增进 人民福利。 • 第三，维护国家的主权和领土完整，不断 提升国家的国际地位，为人类的发展作出 应有的贡献。 • 第四，行政权力是把双刃剑，既有积极建 设作用，又有消极破坏作用。
2、德仁说 这一学说主张权力是一种来自 道德教化的影响力。中国古代 孔子的“德治”、孟子的“仁 政’’等思想，都属于此类学 说。
孔子
3、智慧说 古希腊思想家苏格拉底、柏拉图提出了权力应该 来源于知识的“哲学王”学说；近代英国思想家 培根提出的“知识就是力量”及现代学者提出的 “科技治国论”等主张，都属于此类学说。
洛克
6、资源说 这一学说把权力的来源归结为对组织资源的拥有 与控制。这里的资源包括金钱、信息、武力、社 会地位、立法权、投票权等。人们只要掌握了一 定的资源，便具有了影响他人的力量。
7、接受论 这一观点是由巴纳德第一次系统地阐述的，他认 为“应从组织成员是否接受一项命令、指示或建 议的角度来考察权力”。此外，在西蒙的权威论 中也有接受论的主张。
在汉语中，权的本意是“秤锤”，基本含义是对是非曲 直的判定，引申出权威、权衡、权力等含义。
权力，就是人类社会判断是非曲直，处理各种矛 盾和问题，保证社会有序运转所必须的力量。
• 概念：国家权力指统治阶级运用国家机器实 现其意志、巩固其政权、管理公共事务的支 配力量（最具权威性和强制性） • 依据：主权理论（对内对人事有统治和管辖 权，对外不受干涉）使其获得合理化行政的 理由，宪政理论（用宪法这一根本大法的形 式把已经取得的民主事实确认下来，用法治 的精神发展和完善这种民主事实，以此保障 公民权利）给其合法化提供了依据；逻辑方 面，其属于政治权力范畴，给予契约或其他 关系形成，属于特定领域的公共权力。
国家权力与行政权力有共同的渊源
1、早期分权学说 一般认为是亚里士多德开了分权学说的先河。他 在《政治学》中把国家权力分为三种机能：议事、 执行和审判。 100多年以后，波里比阿在《罗马史》中不仅把 政府分成人民大会、元老院、执政官三个部分， 而且同时提出了三种国家权力机关之间应当互相 制衡的宝贵理论。
（四）行政权力运行的基本原则 1．以民意为基础 2．以政策为依据
行政权力的特点
（1）行政权力的公共性
①主体是公共机构，而不是私人组织； ②领域是公共领域，而不是私人领域； ③目的是为公共利益服务，而不是谋取私利。
（2）行政权力的执行性
行政权力本身不是目的，而是手段。①从法理角度看， 行政权力是派生性权力，执行民意代表机关意志，是政治 意志的实施。②从法律依据看，行政权力必须在法律框架 内行使，对权力机关负责。“无法律即无行政”。 执行性是否意味着行政权力完全消极被动，没有自主性？ ①行政权力是独立于社会之上的超然力量，免受个人干 预。行政权力坚持非人格化的原则，不偏向任何强势集团。 ②行政事务纷繁复杂，立法不可能详尽无遗，消极行政变 为积极行政，行政自由裁量权大量存在。
苏 格 拉 底
柏拉图
4、暴力说 这一观点主张权力应以法律、军队等暴力工具为 依托。中国古代的韩非子、西方中世纪末思想家 马基雅维利是该主张的重要代表。
韩 非 子
“君持柄以处势，故 令行禁止。柄者，杀 生之治也;势者，胜众 之资也。”
5、契约论 这一观点的主要代表者为卢梭与 洛克等人。他们认为，国家是人 类根据自己的需要，通过契约建 立起来的，国家的权力来自人民， 而人民的权力则是天赋的。
怎么分？
方法一：指定一人负责分粥事宜，成为专业分粥人士。很快大家发现，这个人为 自己分的粥最多最好，于是又换一个人。结果，总是主持分粥的人碗里的粥 最多最好。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，在这碗粥中体现得 一览无余。 方法二：指定一个分粥人士和一名监督人士，起初比较公平，但到后来分粥人士 与监督人士从权力制约走向“权力合作”，于是分粥人士与监督人士分的粥 最多。这种制度失败。 方法三：谁也信不过，干脆大家轮流主持分粥，每人一天。这样等于承认了个人 有为自己多分粥的机会。虽然看起来平等了，但是每人在一周中只有1天吃得 饱而且有剩余，其余6天都饥饿难挨。大家认为这一制度造成了资源浪费。 方法四：大家民主选举一个信得过的人主持分粥。这位道德高尚的人开始还能公 平分粥，但不久以后他就有意识地为自己和溜须拍马的人多分。大家一致认 为，不能放任其腐化和风气的败坏，还得寻找新制度。 方法五：民主选举一个分粥的委员会和一个监督委员会，形成民主监督与制约的 机制，公平基本上做到了，可是由于监督委员会经常提出各种议案，分粥委 员会又据理力争，等分粥完毕时，粥早就凉了。此制度效率太低。 方法六：对于分粥，每人都有一票否决权。这有了公平，但恐怕最后谁也喝不上 粥。 方法七：每个人轮流值日分粥，但分粥的那个人要最后一个领粥。令人惊奇的是， 在这一制度下，7只碗里的粥每次都是一样多，就像用科学仪器量过一样。每 个主持分粥的人都认识到，如果每只碗里的粥不相同，他确定无疑将享用那 份最少的。
• 我国行政权力的特点 • • 服务性或人民性 • 派生性或执行性 • 统一性或垂直性 • 权威性或强制性
二、国家权力与行政权力的关系
1、神权说 这是一种关于权力来源的愚昧主 张，认为权力来源于上帝，进而 创造出“神权论”或“君权神授 论”，为封建专制统治辩护并服 务。“替天行道”
耶酥
•中国的管子虽说“君臣贵践上下皆从法，此 谓之大治”，但其前提是“生法者，君也”
2、三权分立学说 (1)近代意义的分权学说是从洛克开始的。他 认为，国家有三种权力：立法权、行政权和对 外权。 (2)孟德斯鸠明确划分了国家权力，他把国家 权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志， 行政权主要执行国家意志，司法权则主要在于 保护民众的利益。
3、政治与行政二分法 古德诺全面系统地论述了两分法理论。 所谓政治，是国家意志的表达，也是民意的表 达和政策的决定。它是由议会掌握的、通过制 定法律和政策以表达国家意志的权力。 所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执 行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行 法律和政策的权力。
本章关注行政权力产生发展的历史轨迹，寻求现实与 未来发展的契机，尝试对行政权力作分解，把握行政权力 缘起、内涵、特点，明确行政权力的价值取向，分析中央 和地方政府权力关系等问题。
行政管理的生命线就是权力。 权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究 者所不能忽视的。忽视了这点，其后果几乎可以肯定就会是丧 失现实性和导致失败。 ------诺顿· 朗
第二章
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行政权力与行政责任
重点掌握： 1、行政权力的内涵、功能、分类； 2、行政体制的基本形式； 3、集权体制与分权体制的利弊分析； 4、行政责任的内涵；
七人分粥
• 有七个人组成的小团体，其中每个人都是 平凡而且平等的。他们没有凶险祸害之心， 但不免自私自利。他们想用非暴力的方式， 通过制定制度来解决每天的吃饭问题—— 要分食一锅粥，但并没有称量用具或有刻 度的容器。 •
人民大会堂
中华人民共和国、越南、朝鲜、前苏联、前 东欧等社会主义国家均被普遍认为实行这 种政权组织形式。在一些实行独裁的资本 主义制度的政治实体中，如训政时期的中 华民国、苏哈托时期的印度尼西亚也实行 议行合一的体制。
三、现代行政权力的功能及其表现形式
（一）现代行政权力的主要来源
Hale Waihona Puke 1、宪法、法律和法规是行政权力的主要来源 (1)宪法是国家的根本大法，是国家的最高法 律规范。 (2)法律是根据宪法制定的实体法，基制定和 执行不能与宪法相抵触。 (3)行政法规是行政机关为了有效地执行宪法 和法律、履行政府职能而依法制定的各种行政 管理规范的总和，其制定和执行不得与宪法和 法律相矛盾。
• 特点：对内：不受干涉的规定本国国体与政府行使； 决定内部组织及国民行为的规范；决定对内对外政策， 合法垄断使用国内暴力的权力。对外：主权国家之上 一般只服从国际法；国与国的关系建立在国际法的基 础之上，平等且互补干涉、互不侵犯；在国际上，主 权国家是重要的行为体，处于首要地位，对内对外都 要体现出主体地位。 • 组成：立法权—制定、修改和废止法律的权力，包括 制定和修改宪法的权力和普通法律的权力；行政权— —依照法律规定，组织和管理国内行政、外交等各方 面行政事务的权力；司法权——是一种判决权，是法 官依照法律原则和法律规则就案件当事人提出的事实 问题主张和法律问题主张在是非、曲直、正误、真假 等方面所具有的多种可能性之间进行辨别、选择与断 定的权力；
3、授权是行政权力的重要来源 授权包括“法律授权”和“人为授权”。 （1）法律上的授权。 （2）人为的授权。 A、以行政首长名义的授权，其效力与行政首 长亲自裁定相同。 B、必须亲自参加而分身无术时，只得口头授 权派代表出席等。
4、法理也是行政权力的来源 在行政管理实践中，允许依据法理进行推论， 恰当地解决有关问题。法理是法律的来源，法 律又是行政权的来源，所以，法理有时也是现 代国家行政权力的重要来源。
2、惯例裁决是行政权力的重要来源 自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规 和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求 没有明确的规定，或虽有明确规定，但留有一 定自由行使职权的幅度，由行政主体依照立法 目的和公正合理的原则，结合具体情形自行判 断并做出处理的权力，是行政主体的一种自行 决定权。 人们习以为常的惯例判决是自由裁量权的重要 表现，它也是行政权力的来源。
（二）行政权力的内涵及特点 行政权力是国家政权的重要组成部分，即 国家行政机关赖以管理国家与社会公共事 务、执行国家意志、履行国家行政职能的 一种强制力量。
• （1）主体：国家行政机关及其工作人员 • （2）客体：一国领土范围内所有公民和社会组 织 • （3）目的：执行国家意志，实现公共利益 • （4）基础：国家强制力