公共政策-第五章-浙江大学

第五章政策分析中关于物品的理论政策分析中，被处置的各种利益可以通称为物品。

而不同的物品需要用不同的方式来处置。

较单一的物品处置方式可能会导致效果不佳，有时甚至效果适得其反。

我们需要在传统的物品划分方法的基础上，将物品分类细化，并且研究对各种物品的处置方式。

笼统的看法、做法，在蛋糕供给并不充足的条件下应该休矣。

市场力量和民间力量的进入，会使公共政策的手段更加丰富。

从更深层次看，物品处置方式的改进是政府治道变革、公民社会运作的合理延伸。

市场失灵政府失灵公共物品产权公益物品物品分类公共池塘自主治理大部分社会成员，主要是一些持有现实态度的人，对政府干预的必要性是认可的。

认可干预的主要理由是市场会失灵，可是，从某种意义上说，市场是很少失灵的，市场本来就有其能力限度；政府对市场的不适当干预导致的失灵现象更多。

所谓制度供给不足、供给过剩现象到处可见。

另一个干预的理由是，民间（社会）没有解决自身问题的能力，社会成员总是陷入囚犯困境中无法自拔。

可是，在国家干预较少的地方，民间那些互助友爱、和睦相处、相互信任的社团、社群成员，经常比“利维坦”干预下的公民更加接近基本价值的实现。

政府干预不是万能的，而市场力量和社会力量更不是百无一用。

来自市场和社会的力量在处置某些物品时，有较之政府力量事半功倍的效果。

现代公共政策研究是在政府干预加强的历史背景下走向前台的，而政策内容也是对政府主要干预方式和干预法则的描述，无论是供应、补贴、生产、管制，这些主要的干预方式都必须得到政策的规范和诠释；甚至可以说政策本身就是干预手段。

因此，重新省视政府干预的能力边界，也许是寻找新思路、防范不恰当干预的出发点。

一、政府干预：造成问题还是解决问题我们暂且将其他社会目标和价值放在一边，仅仅从效率角度看问题。

亚当·斯密的一个巨大贡献，就是让市场导致效率的观点深入人心，而当时重商主义*的关税政策被斯密认为是对效率的惩罚和对工业的破坏。

政府只应承担极少数无法由私人部门承担的职能。

但市场失灵（失败）现象在经济社会的发展中也显现了，“市场失败的论调广泛地被认为是为政治和政府作辩护的证据。

”1市场意味着买卖双方（或多方）自愿和独立决策导致商品和服务均衡数量和均衡价格，市场与政府的最大区别在于市场“相对缺乏强制、自由和独立决策能力”2；政府的优势是，它可以通过约束和限制个人行为来达到群体的目标，因为“在许多社会中，政府都已获得了运用暴力的合法垄断权”3。

从理论上说，市场能有效配置的商品或者服务，应该满足这样几个条件：一，这些商品或服务是私人物品；二，消费者是正确而诚实的，他们的偏好显示造成了正确需求函数；三，生产和消费是没有外部性的，不存在转嫁现象；四、市场是竞争性的，没有个别生产者或消费者能操纵价格。

很可能还要加上一个条件，就是交易是无成本的。

但在任何一个给定的现实环境中，这几个条件都是难以完全满足的。

而且，对于一个社会而言，效率并非一切；虽然其他东西未必与效率矛盾，甚至和效率高度相关，（例如，没有最低限度的制度供给，效率几乎必定因为垄断等原因下降），但效率不会自动带来其他东西。

的确，市场不具备一个社会所需要的全部功能，例如最低限度的制度供给、解决外部性等等，市场的失灵具有必然性。

因此，需要拥有独特权力政府干预来纠正市场失灵；政策手段是干预手段，也是弥*重商主义政策着重于有选择的贸易保护、优待特殊集团，形成了公共企业、统治者、商人中既得利益者的同盟。

——本书作者注。

1詹姆斯·M. 布坎南，自由、市场、和国家，北京：北京经济学院出版社，1988，第13页。

2乔·B.史蒂文斯，集体选择经济学，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1999，第68页。

3柯武刚和史漫飞，制度经济学——社会秩序与公共政策，北京：商务印书馆，2000，第130页。

补市场缺陷的手段。

对于公共政策的干预方式，查尔斯·沃尔夫（C. Wolf）指出：“公共政策试图弥补市场的缺陷。

总的来说，他是通过立法和行政管理的形式，使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品，纠正市场的缺陷。

这种产品或活动可分为四种：（1）规制服务（例如，环境规制、广播电视许可、州际商业规则、食品和药品控制）；（2）‘纯的’公共物品（国防、航天研究和发展）；（3）准公共物品（如教育、邮政、医疗研究）；（4）管理转移支付（联邦、州和地方福利项目、社会治安等）。

”4而就干预的功能而言，干预的功能主要包括保证经济运行（效率）、为提供市场不能提供的产品和服务和综合社会目标的实现。

为了经济运行（效率）的干预包括，为纠正信息扭曲和信息不对称而进行的宏观经济调控，例如对需求和供给的干预、对产业结构的调整等，可通过财政货币政策、产业政策甚至经济计划来实现；为消除外部性而进行的干预，如禁止资源破坏性开发、防治污染，可以通过资源开发政策、环保政策、环境规制等来实现；维护市场秩序、保护竞争的的干预，例如反对垄断、反托拉斯等，通过反不正当竞争、反垄断等政策来实现。

为了提供市场不能提供的产品和服务而进行的干预，实际上这是针对市场有效的第一个条件的，例如政府需要提供非排他的国防、治安、公共交通服务，以及无形的制度供给；上面所讲的反垄断法等制度安排也是市场不能提供的物品，但目的主要在于保证市场效率的实现，而这里强调的是提供那些消费者更直接需要、而市场无法提供的物品。

为了社会综合目标实现的干预包括再分配、财政转移支付、对公民自由权的保护、反对种族歧视等方面的制度供给、管制或其他供给等。

表5.1 美国联邦政府雇员人数以及雇员人数占劳动力总数的比例（括号中为年份）4查尔斯·沃尔夫，市场与政府，北京：中国发展出版社，1994，第34页。

2001年版）第2章。

从理论上看，政府的干预是必要的，但政府的干预总是有效吗？这就涉及到政府失灵和政策失败的可能性。

强调政府干预的作用，很大程度上是出于保证经济运行效率的理由。

政府干预曾经对西方战后长时期的繁荣起了明显作用，然而干预是要付出代价的，而且会形成所谓干预依赖症。

代价的一个明显标志就是政府的财政收入（支出）以及政府规模的不断上升。

20世纪以来，特别是二战结束以后，发达国家的税收和政府支出增长速度惊人。

18、19世纪，一般美国人的纳税不超过他收入的5％， 20世纪初纳税不超过收入的10％；但从政府干预加强的20世纪30年代开始，税收占GDP 的比例开始急剧上升（参见图5.1*）；20世纪末，个人纳税占个人收入的比例也已经达到35%左右5。

同时，政府的规模也急剧上升。

美国联邦政府1933年雇员人数是603,587人，到1993年上升到3,043,000人；联邦政府雇员占全国劳动力的比例,由1932年的0.38%，上升为1993年的1.04%，1933年至1940年七年多的时间内，这一比率每年增长10.22%。

6（参见表5.1）。

支出税收诺德豪斯，经济学（英文版·第16版），北京：机械工业出版社，2000，第171～172页。

2001，第47～48页。

图5.1 1902年～1996年美国政府支出和税收占GDP比例变化对上述代价成因的一个解释是，政府是公共机构，“这里所谓‘公共’的涵义，就在于你可以设法利用，我也可以设法利用”7。

在争相利用中，政府的规模、公共开支均增加了。

按照塔洛克的看法，多数票规则下的利益集团有能力导致支出增加。

诺斯（D.North）和沃利斯（J.Wallis）认为日益专业化的管理造就了大批新的利益集团，而且增加了交易成本8。

另一些经济学家如萨缪尔森从官员的政治本性出发指出，政府很难抵御增加自己影响和权力的诱惑，对自身利益最大化的追求和没有竞争存在，会导致政府开支过度增长。

不管是哪一种解释都表明，政府干预的成本比它“应该”的要高，这本身就是一种不经济和失败。

从干预的效果看，又往往是另一种不经济。

例如，在那些典型的福利国家中，再分配政策虽得到大规模的实施，贫困和收入不平等却依旧存在，而且在福利接受者当中造成了“败德危害”和不断扩散的索取心理。

同时公民的公益心下降，动力机制匮乏；政府的财政赤字、公债上升，政府规模庞大而低效。

9我国近年来的扩大内需政策虽然卓有成效，但也存在严重的隐患。

例如用中央财政转移支付，解决工资拖欠以及公务员加薪问题，结果可能造成中央政府在“博弈”中的不利地位，临时性的开支可能成为经常性开支。

而在国债使用方面，因大量项目超出预算而造成不得不追加投入的“国债”依赖症也已出现7樊纲，政府行为与公共利益，载樊纲，经济文论，北京：生活·读书·新知三联书店，1995，第88～101页。

8North,D.and Wallis,J.,American Government Expenditure:A Historical Perspective,American Economic Review,vol.72(May),1982, pp336~340.9参见柯武刚和史漫飞，制度经济学——社会秩序与公共政策，北京：商务印书馆，2000，第10章。

苗头。

许多事实启示我们，市场解决不好的，政府未必能解决得更好。

干预为什么可能失败？斯蒂格利茨的解释是，（1）市场存在信息扭曲和不完备，公共部门也面临着同样的问题；（2）官员没有足够的动力去设计、实施符合公共利益的政策；（3）对私人部门的反应难以预期。

10干预成本过高而效果不佳，让许多人思考，政府干预到底是解决问题的办法，抑或它本身就是问题？政府失灵和市场失灵的两难究竟出路何在？在没有更多系统思考以前，我们先且接受斯蒂格利茨的解释。

不妨针对原因，粗略地思考解决政府失败、市场失败的出路。

我们知道，对于信息失灵，也许市场能解决的更好，只不过市场不会“考虑”诸如国防等问题；（在既定制度安排下）也一般不愿意“考虑”诸如环境等问题，而国家会“考虑”这些问题，社会也有可能“考虑”这些问题；不过，在政府的政策诱导下，市场也会“考虑”很多它原先毫不顾及的问题。

关于官员动力机制匮乏，只能通过现有制度的改进和除政府之外的社会力量（例如NGO）的发展，让政府受到来自社会的制约和帮助，以求部分克服。

关于第三类原因，更需要市场力量介入以及政府和社会力量的协同来解决，否则政府不但不能预计私人部门的行为走向，甚至不能监控私人部门的行动。

这里涉及了三个概念：政府、市场和社会，但必须使模糊的“意向”清晰起来。

科斯（R.Coase）在研究有害效应的消除时，曾有一段富有启发性的话：“所有解决的办法都需要一定的成本，而且没有理由认为由于市场和企业不能很好地解决问题，因此政府管制就是必要的。

实际上，对政策问题要得出满意的观点，就得进行耐心的研究，以确定市场、企业和政府是如何解决有害效应问题的。