发达国家社会安全管理模式的发展及启示_王菠

发达国家社会安全管理模式的发展及启示王菠（中共烟台市委党校，山东烟台264000）[摘要]当前，伴随经济发展模式转换和社会转型的急剧进行，中国社会安全体系受到了来自方方面面安全事件的冲击，每一起安全事件都会给国家、社会和人民带来不同程度的损失，这严重影响到中国的经济发展、政治稳定和社会和谐。

工业化起步较早、发展水平较高的发达国家，在社会安全领域方面积累了许多有益的经验，通过对这些国家社会安全管理模式的考察，可以帮助我们建立健全更加有效的发展型的社会安全管理体系。

[关键词]发达国家；社会安全；管理模式；启示[中图分类号]D631[文献标识码]A [文章编号]1674-3288（2010）03-0086-04[收稿日期]2010-04-10[基金项目]山东省软科学课题“山东省地方政府提高安全服务能力的研究”(2009RKB539)阶段性成果[作者简介]王菠（1978-），女，黑龙江友谊人，中共烟台市委党校哲学教研室教师，研究方向：马克思主义哲学。

社会安全是评价一个社会和谐稳定的重要指标，也是全面贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容。

一般来说，社会安全有广义与狭义之分。

广义的社会安全是指整个社会系统能够保持良性运行和协调发展的状态与特质，当把妨碍社会良性运行与协调发展的因素及其作用控制在最小范围内，这一广义上的社会安全即公共安全，它涉及自然灾害、事故灾害、公共卫生以及狭义上的社会安全等诸多领域；所谓狭义的社会安全，是指社会公众享有安全和谐的生活与工作环境以及良好的社会秩序等特质状态，能够给予公众以生命财产、身心健康、民主权利和自我发展的安全保障；狭义的社会安全包括社会治安、交通安全、生活安全以及生产安全，仅是公共安全的一部分。

本文是在广义的社会安全视野下，通过考察日本、美国、俄罗斯、法国等主要发达国家社会安全（广义）管理模式的发展历程，探讨中国社会安全（狭义）管理体系的不足和缺陷，并提出建立健全中国社会安全管理体系的思路。

一、主要发达国家现代社会安全管理模式（一）日本社会安全管理模式的发展20世纪中期，日本的社会安全管理模式一直停留在应对以自然灾害为中心的公共安全管理阶段。

直到70年代，在付出了一系列环境、资源、财产和人员的损失后，日本社会安全管理的思路才从以治理自然灾害（地震、火山、雪灾等）为主的“单一防灾体系”转向多灾种（环境污染、化学灾害等）的“综合防灾管理体系”。

这一时期，日本政府相继颁布出台了多部预防自然灾害以外的社会安全法案，其中重要的如《关于防止海洋污染及海上灾害法》、《石油联合企业等灾害防治法》等。

90年代以后，日本政府逐渐明确确定了社会安全领域的范畴和管理内容，它涵盖了自然灾害、事故灾害和事件安全3个方面的综合安全管理。

当代日本，有着一套职责明确、信息通畅、分工有序的社会安全管理体系。

日本政府的社会安全的管理体系，大致可分为灾害危机管理、安全危机管理、健康危机管理、环境危机管理、企业危机管理和社会危机管理。

在日本现今的社会安全管理体系中，日本内阁官房是负责社会安全管理指挥的中枢机构，内阁官房作为首相的辅佐机构，在社会安全管理中的主要职能是尽早地获取情报，并迅速将其向相关部门传达、召集各省厅建立相应的应对机制，同时负责向外界发布事件进展状况、政府对策等信息。

日本政府公共安全的管理体系，大致可分为灾害危机管理、安全危机管理、健康危机管理、环境危机管理、企业危机管理和社会危机管理。

[1]（二）美国社会安全管理模式的发展美国是世界上经济最发达的国家，国土资源丰富，人均占有资源的数量大，国民经济发展速度快，与经第２６卷第３期２０１０年５月Vol.26,No.3May.2010JOURNAL OF JILIN BUSINESS AND TECHNOLOGY COLLEGE 吉林工商学院学报济相配套的各项管理体系也比较健全，特别是关系到国家、社会安全方面的机制、法律尤为完备；在政治上，美国一直处于一极，霸权主义、强权政治使得美国在国际上具有很高的地位，因此美国必须建立与其不同时期国情国力相一致的公共安全管理体系。

美国的社会安全管理体系按其发展历程，可以分为分散管理、统一管理和整合发展三个阶段。

[2]20世纪70年代以前，属于第一阶段，即分散的管理阶段。

这一阶段，虽然各种灾害的处理都有其相应的立法和法案，但范围比较狭窄、形式比较分散、单一，主要还是针对自然灾害和紧急事件。

1962年和1970年初，美国出现了大量的自然灾害，如1964年阿拉斯加和1971年旧金山大地震等，使人们更加关注自然灾害问题并加强了立法。

这时的社会安全管理主要是应对自然灾害引起的危机。

直到70年代，美国联邦政府处理紧急事件和灾害的工作仍然是分散的。

80年代以后，社会安全管理涉及到各种危机的应对和处理，这个时期社会安全管理将原先相对分散的管理变成整合的相对统一的管理。

[3]1979年，卡特总统发布行政命令，要求把零散的、有救灾责任的机构归入联邦紧急事务管理局（FEMA），如联邦保险管理局、国家火灾防控管理局、国家气象服务局等。

90年代，尤其是“9・11”事件后，美国的社会安全管理模式的范围扩展到各种危机的应对和国家安全的保护。

2003年3月，FEMA同其他22个联邦机构一起成为国土安全部的成员，国土安全部的成立标志着美国的社会安全管理已经进入到国家安全体系下的全方位的管理阶段。

美国现行的社会安全管理机制主要有四个方面：第一，国家安全危机管理，这是最重要、最核心的方面。

它是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系。

第二，社会危机管理机制，负责美国国内治安、执法、劳工权利、民权、移民等方面的安全保障。

它涉及美国劳工部、司法部及其所属的联邦调查局、移民与归化局及各州警察局、消防局等。

第三，经济危机管理机制，它旨在解决经济生活中不断出现的问题和危机。

财政部是美国管理经济危机的最初机构。

第四，道德危机管理机制，它是美国政治生活中鲜为人知但作用重大的管理机制。

20世纪70年代美国出现道德危机后开始在联邦及各州设立道德（伦理）管理机构，负责联邦及各州官员的廉政监督。

[4]（三）俄罗斯社会安全管理模式的发展俄罗斯自独立之时就侧重于对社会安全的研究，相关的法律法规比较健全，在社会安全研究领域涉及范围比较广，包括对自然灾害的应对、事故救援、民防、卫生防疫等一系列的应对措施。

由于发生了切尔诺贝利核泄漏事故，俄罗斯的社会安全研究从上世纪90年代初的社会安全防卫扩展到预防和降低风险，减少自然灾害和技术性灾害（包括危险放射性物质泄漏和溢漏事件）发生的目标上。

1991年5月17日，尚未独立的俄罗斯即公布了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国紧急状态法》，独立后的俄罗斯联邦在面对和处理各种危机事件过程中，又相继颁布一系列相关法律，不断完善危机管理的法律体系。

[5]1994年通过了《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》，1995年7月通过了《事故救援机构和救援人员地位法》，1998年通过了《民防法》，1999年颁布了《俄罗斯联邦公共卫生流行病防疫法》。

2001年以后，俄罗斯又不断完善其关于社会安全的研究，着力解决国家面临的各种危机，时任总统普京接连签署了《俄罗斯联邦紧急状态法》和《俄罗斯联邦战时状态法》，建立了完善的社会安全体系。

2001年5月30日，普京总统签署了《俄罗斯联邦紧急状态法》，2002年1月30日，又签署了《俄罗斯联邦战时状态法》。

《俄罗斯联邦紧急状态法》是俄罗斯目前影响最大的应对突发性公共事件的法律，它对紧急状态的宣布程度、实施过程、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作了详细规定。

至此，俄罗斯建立了相对完善的公共安全管理体系。

（四）法国社会安全管理模式的发展法国的社会安全管理有其发展和演进的历史背景，它同样经历了一个漫长的发展演变过程，直到二战以后才形成现在的社会安全管理体系。

法国新的社会安全理念主要在于建立新的城市公共政策。

[6]第二次世界大战以后，法国的社会安全呈现出多样化和复杂化的特点，原有的社会安全政策已不能适应国家的发展，因此国家在进行宏观调控的管理同时，制定相应的标准和内政外交政策以保障国家的社会安全。

它的社会安全研究主要在社会安全政策的制定和分析以及如何通过调整城市的功能来保证社会安全。

法国的社会安全工作从总统开始，分层分级管理。

1995至2000年间，法国出台了多部涉及社会安全的法律法规，警察部门是社会安全防范的主管部门。

二、对建立健全中国社会安全管理体系的启示从以上几个发达国家的社会安全管理模式的发展历程的研究和比较可以看出，发达国家的社会安全管理模式有很多地方值得我国社会安全管理领域借鉴。

（一）建立全国性的应急机构充分认识社会安全问题的重要性，建立全国性的应急机构。

长期以来，社会安全被认为决定于经济安全和政治安全，所以人们更多地关注各种经济风险与政治风险，而有意无意地把社会安全置于次要地位，或者看作是经济安全、政治安全的自然结果。

但是，随着社会转型的日益深入，经济安全、政治安全与社会安全的关系正在发生变化，对于社会安全的忽视有可能引发经济危机和政治危机。

如美国“9・11”恐怖袭击事件和中国2003年的“非典”危机都造成了广泛的政治、经济影响。

因此在20世纪90年代，尤其是“9・11”事件后，美国的社会安全管理模式已经不仅仅局限于自然灾害的管理，它的范围扩展到各种危机的应对和国家安全的保护。

因此我国也应该借鉴美国的做法，充分认识社会安全的重要性，积极建立全国性的应急机构。

同时从发达国家的社会安全管理模式的发展中也可以看出这些国家基本上是以总统、首相为国家社会安全最高管理负责人，中央政府指定相关部门包括财政、交通、公安、通信等协同负责，并从中央政府辐射到地方政府进行管理。

在我国，目前有些省份尽管已经成立了应急中心，但是由于没有全国性的立法，各级地方政府基本上是在不违背原则的前提下，因地制宜地通过地方法规对这些方面加以规范。

在日本则由内阁官房负责社会安全管理指挥，作为首相的辅佐机构，这种由内阁统一归口进行的社会安全管理不但有利于整合人、财、物等资源，而且彻底改变了过去各省厅在社会安全事件中各自为政、相互保留情报、纵向分割行政的局面。

因此我国建立全国性的社会安全应急机构势在必行。

（二）加强地方政府合作协调能力在发达国家中，地方政府是社会安全管理的操作机构，实施各种具体的任务。

由于社会安全事件涉及的范围广泛，涉及的部门多样化，因此发达国家的社会安全管理大多依靠多方的合作。

当超出地方政府的能力范围的时候大多请求上级的支援和其他政府的支持。