农村宅基地使用权制度研究

中国流通经济２００９年第１１期口经贸论坛农村宅基地使用权制度研究张光宏（中南财经政法大学工商管理学院，湖北武汉４３００７３）摘要：本文首先阐述了我国现行农村宅基地使用权制度的基本特征，并对其效率进行了分析。

其次。

以实证调查资料为依据，分析了我国现行农村宅基地使用权制度的主要问题：农村宅基地使用权分配制度不明确；农村宅基地取得制庹不合理，转让缺乏规范；农村宅基地使用权监管体制不完善等。

最后，提出了我国农村宅基地使用权制度创新的思路：应当加强有关农村宅基地立法；明晰农村宅基地产权；强化农村宅基地使用权权能；完善农村宅基地流转市场。

关键词：农村宅基地；使用权；制度经济学；制度创新中图分类号：Ｆ３０１．２文献标识码：Ａ文章编号：１００７—８２６６（２００９）１１－００２８－０３一、基本特征与效率分析１．基本特征我国农村土地集体产权制度是一种公有产权。

公有产权的基本矛盾是，个人既是所有者，又是非所有者。

…这一公有权的基本矛盾在现行农村宅基地使用权制度表现为：第一，农民是天然的使用权主体。

农民具有必然的、不可剥夺的、与他人平等的“使用权份额”，并获得相应的收益。

这是其‘‘所有者”属性表现。

第二，农民作为他所属集体土地的“非所有者’，属性决定了当他不对土地使用、不参与土地经营或放弃自己的土地使用权“份额”时，便不能参与土地收益的分割与获取。

具体有以下几个方面的特征：（１）主体特定性。

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规的规定，宅基地使用权的申请人应具备如下条件：申请人必须具备合法的成员身份，即只有具有本集体经济组织成员的合法身份才能获得宅基的使用权。

农村宅基地取得权是一种基于身份的权利，权利取得主体只能是本集体经济组织的成员，而且只能是自然人，不能是法人或者其他非法人组织。

村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，村民申请取得宅基地后只能自己建房，不可转让。

…（２）产权无偿性。

宅基地使用权的取得，是基于具有集体经济组织的身份而取得。

农村宅基地具有很明显的社会福利性质。

尽管在有些地区，农村宅基地使用权的取得要支付一定的费用，但目前我国有关法律尚未明确规定实行有偿使用。

制度上村民取得宅基地使用权是无偿的。

农民能够无偿取得宅基地使用权，获得基本的生活条件，这也是农村居民与城市居民相比较，享有的最低限度的福利。

（３）使用无期限性。

在我国现行法律法规中，没有对宅基地使用权的期限进行规定。

宅基地使用人有权在依法取得的宅基地上建房、建厕所、拱棚等建筑物，并对建筑物享有所有权，依建筑物所有权而长期、永久地使用宅基地。

【３ｌ（４）权能限制性。

《物权法》第１５３条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，使用土地管理法等法律和国家有关规定。

《中华人民共和国土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”。

在我国现阶段，宅基地使用权是不能自由转让的，只允许在集体组织成员之间进行转移。

２００４年１０月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，城镇居民即使购买了农村住宅，也不能取得宅基地使用权。

同时还明确禁止城镇居民在农村购置宅基地。

《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地等为不得抵押的财产。

…２．效率分析新制度经济学研究表明，制度对经济增长的影响极其重要。

所谓制度效率就是制度对经济增长影响的度量。

由于制度效率决定于制度的功能，因此，制度效率的分析可以归结为功能分析。

具体说来，它包括经济激励功能、资源配置功能、约束功能和风险规避功能等。

相应地，产权制度效率就表现为激励效率、资源配置效率、风险规避效率和约束效率。

…（１）激励效率分析。

由于农村宅基地使用权权能的限制，导致产权客体对行为人的内在激励较低，对宅基地进行经营投资的行为带来的价值增值不能兑现为现实收益，故而农民对宅基地的投入主要是消费性投入，其大小取决于农民的收入，在农民收入普遍较低的情况下，农村居民点的建设将处于非常落后的状况。

（２）资源配置效率分析。

产权制度的重要功能之一是资源配置功能，即引导资源向高价值领域流动或向优质的使用者流动。

由于农村宅基地用途的规划性，其使用权只能在不同的使用权主体之间流动。

由于对宅基地的投入主要是消费性投入，故而宅基地使用权的流转现象很少，资源配置效率不能提高，土地资源的利用效率低。

（３）风险规避效率。

现行制度下宅基地使用主体承担了全部自然风险，如山洪、地震等对使用权主体的危害的风险；由于宅基地不能进入市场，市场风险几乎为零。

（４）约束效率。

现行宅基地使用权制度，一方面表现了较好的内部性约束功能，即排斥集体内部成员对个人拥有的宅基地使用权的侵权；另一方面，与集体土地所有权相联系的，对抗集体外部侵权的软弱性。

二、问题分析中南财经政法大学“农村土地问题立法研究”课题组于２００６～２００８年在四川、贵州、河南、山东、湖北、湖南、广东、江苏、山西、黑龙江等１０个省就农村土地制度问题深入农户进行了全面而系统的实地调查和访谈，走访了１７９９个农户。

从调查结果分析，关于农村宅基地使用权制度主要存在以下问题。

１．农村宅基地使用权分配制度不明确我国目前没有完善的宅基地使用权分配制度，缺少相关的制度体系，造成宅基地使用权分配秩序混乱。

各省分配标准不一，分配方法也存在很大差异。

此外，由于宅基地所有权主体虚位，我国宅基地使用权的分配受行政力量的干预非常严重。

宅基地使用权分配制度缺乏透明度，实际的分配权操纵在村干部手中。

据调查，５．１７％的农户表示在当地权力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用权。

这不仅造成土地资源的不合理分配，也不利于农村社会的稳定与和谐。

２．农村宅基地取得制度不合理，转让缺乏规范（１）作为不动产权的农村宅基地使用权的界定更多遵循的是非法律化的乡土规则。

我国现行Ｌ－Ｌ地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。

法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容作出具体明确的规定，导致农村宅基地使用权审批工作不规范，农村宅基地多占、超占情况突出。

调查样本中，有一处宅基地的农户占９０．１ｌ％，有二处宅基地的农户占７．７８％，有三处宅基地的占０．８３％，有三处以上宅基地的占０．４４％。

（２）宅基地使用权的取得和使用费用低下。

虽然有的地区农民取得宅基地使用权需要缴纳一定的费用，但同宅基地的价格相比，缴纳的费用微乎其微。

也就是说农民取得宅基地使用权的成本基本为零。

在调查样本中，有相当一部分被调查者认为宅基地的取得不应缴纳任何费用，这部分被调查者所占的比例为３６．６９％，有４８．３６％的被调查者认为取得宅基地使用权只应缴少量的手续费，而１４．９５％的被调查者认为宅基地使用权的取得价格应该以买卖宅基地的价格为标准或是其他标准。

这种制度安排造成很多地方尤其是经济发达地区农村宅基地超占、多占现象严重，造成土地资源的浪费。

（３）转让与再取得无规章可循。

调查结果显示，６３．６５％的被调查者表示村中有宅基地转让情况，３６．３５％的被调查者表示没有。

在表示村内有宅基地转让情况的被调查中，４７．５５％的被调查者表示转让宅基地的村民没有再申请到新的宅基地，２９．５１％的被调查者表示申请到了，还有２０．０３％的被调查者不清楚他们是否申请到了新的宅基地。

因此，农村宅基地使用权转让情况已经普遍存在，这从另一方面也表现出，随着城市化的加快，农村已经普遍存在转让宅基地的需求。

３．农村宅基地使用权监管体制不完善（１）宅基地使用权登记制度缺失。

据调查，７２．５４％的被调查者领到了宅基地使用权证，１８．７９％的被调查者没有领到宅基地使用权证，５．４５％的被调查者不清楚自家是否领到了证书。

调查结果一方面表明农村村民有一定的法制意识，但仍有待提高；另一方面也表明我国在农村宅基地使用权登记制度方面存在制度和执行方面的不足。

登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患，也造成了司法和管理上的困难。

（２）农村宅基地使用权管理失效。

调查结果显示，有３８．０２％的农户表示当地宅基地可以用作建住房以外的经营性用途，１６．２９％的农户表示不清楚宅基地是否可以用作建住房以外的经营性用途。

同时，农村宅基地使用权管理的失效还表现为农村宅基地规划的不合理。

由于缺乏有效的合理规划，有的村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展，形成“空心”村。

此外，农户将宅基地挪作他用的现象也大量存在。

三、我国农村宅基地使用权制度创新的思路１．加强立法，完善农村宅基地使用权法律制度体系与城镇土地使用权制度和农村其他土地使用权制度相比，对农村宅基使用权制度法律资源的需求更为迫切。

一方面，我国农村宅基地使用权制度存在立法上的缺失，导致我国农村宅基地使用权的许多问题在法律上找不到相关条文来解决。

另一方面，农村宅基地使用权相关法律规范不系统性且效力层次较低，造成实际执行上的混乱。

目前调整农民宅基地权利的法律规范还没有一部直接调整和规范农２９村房地产的法律，仅依据分散在《民法通则》、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律法规中的相关规范来调整。

２００７年我国颁布的《物权法》也仪粗线条地构建了我国农村宅基地使用权制度的框架，并没有对其法律内容作出更为详尽和准确的司法解释或重新构建另一套法律制度。

完善农村宅基地使用权法律制度应从立法和执法两方面入手，在已有法律的基础上，建立完整的农村宅基地法律体系，并对具体行为程序作出明确规定，以有效规范各行为主体的行为。

２．明晰产权，强化农村宅基地使用权权能产权内涵明确、边界清晰可以减少交易过程中的摩擦，从而降低交易成本。

有效的产权制度不但能够降低交易成本，包括缔约成本和监督履约成本，而且为市场运行提供良好的基础，最大限度地激励人们努力提高资源利用效率，并使各产权主体在经济利益的调整中节省社会资源。

…首先，应该从法律上进一步明确集体土地所有权主体为村集体经济组织；其次应该在“弱化所有权能，强化使用权能”的原则上，明确界定农村宅基地使用权能，提高农村宅基地使用权强度，以弥补所有权主体非人格化的不足，并提高农村宅基地使用权的激励作用。

同时，加强农村宅基地使用权的确权、登记、发证等规范化管理，以有效约束对宅基地使用权的侵权行为，增加收益预期的稳定性，规避社会风险。

３．强化市场功能，明晰市场配置和政府配置的边界我国现行的农村宅基地使用权制度的形成与计划经济体制相关。

这种制度安排在当时对鼓励农业生产、稳定农村社会、促进农村经济发展发挥了一定作用。

但随着社会主义市场经济的建立，农村人员大范围的流动，城市化进程的加快和房地产业的发展，原有的农村宅基地使用权制度已不适应经济发展的需要。