财政概念与职能

第一章财政的概念与财政的职能第一节财政的概念与特征一、财政的概念1、什么是财政？我国学术界和教育界由于观点不同，所下的定义有所不同。

按照“国家财政论”的观点，所谓财政是指以国家为主体分配资金活动。

讲具体一点就是国家为实现其职能的需要，凭借政治权力及财产权力对一部分国民生产总值（GNP）进行分配和再分配的经济活动。

而如果按照目前提倡的，西方市场经济国家实行的“公共财政论”的观点，所谓财政是指国家或政府为保证社会公共需要，集中一部分国民生产总值所进行的分配和再分配的经济活动。

这里的区别只是：一个是讲国家集中和分配资金是为了实现国家行使职能的需要；一个是讲国家或政府集中和分配资金是为了保证社会公共需要。

2、财政分配的内涵：财政是指国家或政府的分配活动，那么分配的主体是什么？客体是什么？目的是什么？性质是什么？这是必须也应当要弄清楚的问题。

①财政分配的主体。

就现代财政分配的主体来看，“国家财政论”与“公共财政论”的学者们并无多大分岐，一致认同国家或政府在财政收支活动中负有特殊重要地位，国家或政府就是财政分配的主体，其他社会组织、经济组织、文化组织、企业、事业单位其本身所进行的分配活动，不属于财政分配活动，只有以国家为主体的分配活动，才是财政分配活动。

这里所讲的分配，既包括生产要素的分配，通常指资源配置；也包括生产成果的分配，即对单位和个人的收入分配的安排和调整。

②财政分配的客体。

即财政分配的对象，是国民生产总值（GNP），主要是指国民收入的一部分。

在社会商品总价值量中财政分配的主要对象是V+M，也就是一定时期一国新创造的价值量。

其中,”V+M”中的M量，也就是剩余产品价值，是财政分配资金最主要来源。

“C”被马克思称之为补偿基金的部分，即生产资料消耗的部分，自1985年国家取消集中企业折旧基金以后，基本上不再构成财政收入的来源。

③财政分配的目的。

即国家或政府为什么要进行财政分配？“国家财政论”者认为，是保证社会公共需要。

目前保证社会公共需要的范围主要是三方面：一是公共权力方面，即国家行政管理机构的费用，国防、外交、公检法等支出需要；二是公共事业福利方面，即普及教育、公共卫生、基础科学、环境保护、社会保障、抚贫救济等支出需要；三是公共基础设施方面，包括各种国有铁路、高速公路、机场、海港、码头，江河湖海治理，各种水利设施和防灾减灾设施等项支出的需要。

讲到这里，要特别提示一下，实现国家行使职能的需要和保证社会公共需要到底有什么区别？这里作出简介：厦门大学邓子基教授认为：国家行使职能的需要涵盖了“社会公共需要”。

自阶级产生以后的人类社会里，所谓“社会公共需要”是由国家来执行的。

所以社会公共需要自然也就表现为国家的需要，即实现国家行使职能需要。

但反过来“社会公共需要”却不能包涵国家行使职能的需要。

因为国家行使职能的范围永远大于“社会公共需要的范围”。

关于“国家财政论”和“公共财政论”的分岐还永不止这些。

例如：原财政部科研所所长、中国著名的财政学专家许毅认为：“公共需要论”割断历史，不能反映“财政的一般”。

“公共需要论”依据市场不能提供公共产品，故认为是“市场失灵”才产生财政。

这是割断财政的历史片面说法。

我们知道市场经济只有二、三百年历史，在资本主义经济产生之前，财政就早已产生和存在。

据考查，财政产生有５０００多年历史。

许毅认为，“公共需要论”只见财政现象，不见财政的本质，以“超阶级”的公共需要来掩盖“以国家为主体的分配关系”这一财政本质。

资本主义财政提倡的是有利于资产阶级的“公共需要”，封建制的财政是满足“帝王将相”的公共需要，而不能保证广大人民群众的“公共需要”。

此外，“公共需要论”是建立在资本主义私有制基础上，不能代替社会主义公有制，不能保证国有资产保值增值和发展国有经济的需要。

④财政分配的性质：财政分配的性质是指不同社会制度下，财政分配具有不同的性质。

目前世界上存在着社会主义和资本主义两种不同的社会制度。

不同制度下财政分配的性质是不同的。

社会主义财政分配的性质是“取之于民、用之于民”的财政，是促进社会主义经济和社会社会事业发展，为广大人民谋得到利益的财政；因而不存在对广大人民群众剥削关系。

而资本主义财政分配的性质一般认为是“取之于民、用之于民”，即用之于少数资产阶级统治集团和资本家的需要，对工人阶级和广大群众是一种剥削关系。

二、财政的特征财政分配最主要特征是强制性和无直接偿还性。

此外，还有阶级性和公共性，财政收支平衡性也可以作为财政分配的特征。

１、强制性和无直接偿还性。

所谓强制性是财政的收支基本上依据国家政治权力，通过颁布政令实施的，如税法、预算法。

税收是国家最主要的财政收入，目前占全部财政收入90％左右，税收就是典型凭借政治权力征收、违反要受到惩处，如，偷税的要加倍征收，抗税的要受到法律制裁。

所谓无直接偿还性也就是无偿性，是指取得财政收入是无偿的，不需要直接返还给交纳人。

这同信贷分配有偿性相区别。

所谓财政的阶级性和公共性，指财政既是国家或政府为主体的经济活动，必然要体现国家或政府意见。

封建的和资产阶级的国家，其财政分配必然要体现封建帝王的分配意见，而资产阶级财政分配也必然要体现统治集团和大资产阶级意志，社会主义国家财政必然体现无产阶级和广大人民群众的利益。

其阶级性是不言而喻的。

所谓公共性就是说财政要体现出社会公共利益。

不论何种制度下的财政，如果一点也不体现社会公共性，而只有为少数人私利分配，必然遭到大多数人的反对。

其国家政权也就岌岌可危。

所以国家或政府为维持其政权的存在。

必然要管理公共事务，体现出对公共事业和福利的关心，管理公共事务就需要相匹配的财政资金。

所谓财政收支平衡性，即财政收入和财政支出相对称，不出现或少出现财政赤字或财政结余。

这是财政资金正常运行和货币基本稳定的需要。

也是避免经济大起大落的财政政策和措施之一。

我国自1984年以来连续二十多年出现财政赤字，这是与财政收支平衡性特征相背的。

目前，国家正在逐步调查财政政策，逐步减少和消灭财政赤字，就是要体现出经济平稳增长和财政收支平衡的需要。

但是古今中外，财政收支绝对平衡的在现实经济中是不存在的（只是在预算编制中出现）。

有时收>支，有时支>收属于正常的。

但如果收>支过多，形成大量节余，说明政府集中的资金没有充分使用，也会抑制经济发展，也是不妥的。

至于支>收，就是赤字，如果赤字过大，其后果是通货膨胀，经济紊乱，对经济发展更是不利的。

所以财政收支平衡或基本平衡的原则我们还是要坚持的。

第二节社会公共需要上节讲到，我国有一批老的经济学家，几十年来一直主张“国家财政论”的观点，对“公共财政论”或“公共需要论”提出批评，引出争论。

但是国家财政部以及上世纪90年代到本世纪初，国家领导人支持多数经济学家特别是中青年经济学者引进西方的“公共财政”理论，并付诸实施。

因此，“公共财政论”是成为当前中国财政的主流学派。

“让公共财政的阳光普照农村”“公共财政应更多地支持教育事业”，这些口号已见诸于各类报刊、文件。

因此，我们学习财政学、就应该掌握公共财政的理论和实务。

“公共财政”最基础的问题“社会公共需要”、“公共物品”、“市场失灵”“政府干预”等。

本节就重点介绍这方面的知识。

一、社会公共需要1、什么是社会公共需要？人类的需要尽管多种多样，需要层次各有不同。

按照管理学家马斯洛的观点，可以把人的需要分为五个层次。

即生理的需要；安全的需要；社交的需要；尊重的需要；自我实现的需要。

但无论层次如何划分，就最终需要看无非两类需要：一类是私人的个别需要；另一类是社会的公共需要。

私人的个别需要由市场提供商品；社会的公共需要由国家公共部门提供公共物品。

所以，所谓社会公共需要就是由国家公共部门提供公共物品以保证社会公众在生产、生活、工作中的共同需要。

这种需要是由政府和社会公共部门实施完成的，社会成果均可享用的需要。

2、社会公共需要的特征①社会公共需要不是个别需要的加总，而是不随个人意志为转移的人人可以享用的需要，这种需要是通过政府或社会公共部门协调完成的需要。

②社会公共需要无差别地由每个社会成员使用。

一个或一些社会成员享用公共物品，并不排斥其他人享用。

例如：路灯这种公共服务设施，在其光线所及的范围内，任何行人都可以享用，并具有不可抗拒性，用财政术语来说叫“非排他性”。

③享受社会公共需要的成员无需所得和所费对称，即不属于等价交换的物品。

例如：优美的环境、新鲜的空气，不需要每个人在这些环境下生存的人付出对称的费用。

④社会公共需要一般具有“外溢性”特征，即具有外部效应。

指某人或某企业、单位的行为对他人造成正的或负的外部效应，却没有承担费用或获得应有的报酬。

因此，在市场机制不能解决外部效应所产生的利益关系时，需要由政府或社会公共组织来解决，即通过政府财政渠道来解决。

可见，满足社会公共需要提供的公共物品一般带有“外溢性”特征。

3、某些特定社会公共需要。

即某些社会公共需要仅限于特定受益对象。

如，财政分配中某些转移项目，包括区域补贴、价格补贴，抚恤救济款、社会保障基金。

这类转移支付不属于全体公众，只是部分特定公众。

但这种需要是政府财政拨出，体现了某些特定人群的公共需要。

4、准公共需要。

这是相对于纯公共需要而言。

是介于社会公共需要和私人个别需要之间在性质上难以划分的需要。

具有双重性质，一般称其产品为“混合物品”或“准公共物品”。

如，公园、剧场、游泳池等，具有某种“排他性”。

限制参加公共消费的人数，西方财政学有一种“俱乐部”理论。

解释俱乐部是人们共同活动的场所，但有一定的空间容量，人过多了，就产生“排他性”，就是采取收费限制人数。

目前我国高等教育基本属于准公共需要的范围。

二、公共物品在西方又称公共财货。

西方经济学中财货，泛指商品和劳务。

西方财政学对公共物品和私人物品的解释是这样的：①私人物品在消费中具有竞争性，甲的消费往往和乙的消费产生竞争性，而公共物品在消费中不具有竞争性；②私人物品在消费中产生排他性，甲消费了往往乙不能消费，而公共物品在消费中不具有排他性，如，减少污染，改善空气质量这样的公共物品排斥他人消费是没有必要的，而且往往是不可能的。

所以，区别公共物品和私人物品的基本标准有二：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。

公共物品是指满足社会公共需要具有非排他性和非竞争性的物品。

公共物品一般不能由市场提供而只能由政府提供，这是因为：①公共物品具有非排他性非竞争性特征，它的需要或消费是公共的或集合的，如果市场提供，每个消费者都不愿自己掏钱去购买，而是等着他人去购买，自己顺便享用它所带来的利益，这就是经济学中称之为“免费搭车”现象。

②政府主要通过无偿征税来提供公共物品。

满足准公共需要的物品称“混合物品”。

这是兼有公共物品和私人物品的性质，可以采取政府提供，也可以采取私人提供，或者提供方式为兼而有之。