公共管理学概论PPT(第 七章)
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《公共管理学》全套课件(144页国家级精品课程PPT)
来自公共政策学派的政策途径（The Policy Approach，简称为P-途径）； 来自商学院并受传统行政学影响的商业途径（The Business Approach，简 称为B-途径）
两种研究途径的区别：
对公共组织与私人组织之间关系的不同认识：类似还是不同 对研究焦点的不同认识 ：战略、组织，还是项目、绩效 对公共管理过程的不同认识 ：执行研究，还是组织设计、人事管理、预 算等传统主题
第三节 公共管理学的研究内容和研究方法
公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理 组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目的是促使公共管理组织 尤其是政府组织公平和有效配置公共资源，满足社会公共需求。 公共管理学的研究内容 公共管理学的研究途径 公共管理学的研究方法
一、公共管理学的研究内容
20世纪七八十年代，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，经济学在 其研究途径的融合中产生了重要的影响。
公共物品理论 公共选择理论 新制度经济学
三、公共管理学的研究方法
规范与实证相结合 理论与实践相结合
案例教学法的重要性
分析与综合相结合
矛盾分析法、系统分析法、定性定量分析法、因果分析法等。
法约尔：
将行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制五种，并称之为管理的五要 素。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。 提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则为核心的管理理论。
泰勒和法约尔所代表的科学管理理论也恰恰迎合了政治行政二分下行政管理 科学化和技术化的要求。
1926年，美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，这是全美第一本行政学 教科书，这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学 的最终形成。 威罗毕和费富勒分别于1927年、1930年出版《公共行政管理》和《行政学》，运 用理论研究方法探讨行政现象，促成了行政学理论的系统化。 古立克在其《组织理论简论》中，以 POSDCORB这一缩合词形式所概括出的行政管 理七项职责（即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算），仍然是现代公 共管理理论体系的重要内容。
两种研究途径的区别：
对公共组织与私人组织之间关系的不同认识：类似还是不同 对研究焦点的不同认识 ：战略、组织，还是项目、绩效 对公共管理过程的不同认识 ：执行研究，还是组织设计、人事管理、预 算等传统主题
第三节 公共管理学的研究内容和研究方法
公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理 组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目的是促使公共管理组织 尤其是政府组织公平和有效配置公共资源，满足社会公共需求。 公共管理学的研究内容 公共管理学的研究途径 公共管理学的研究方法
一、公共管理学的研究内容
20世纪七八十年代，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，经济学在 其研究途径的融合中产生了重要的影响。
公共物品理论 公共选择理论 新制度经济学
三、公共管理学的研究方法
规范与实证相结合 理论与实践相结合
案例教学法的重要性
分析与综合相结合
矛盾分析法、系统分析法、定性定量分析法、因果分析法等。
法约尔：
将行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制五种，并称之为管理的五要 素。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。 提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则为核心的管理理论。
泰勒和法约尔所代表的科学管理理论也恰恰迎合了政治行政二分下行政管理 科学化和技术化的要求。
1926年，美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，这是全美第一本行政学 教科书，这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学 的最终形成。 威罗毕和费富勒分别于1927年、1930年出版《公共行政管理》和《行政学》，运 用理论研究方法探讨行政现象，促成了行政学理论的系统化。 古立克在其《组织理论简论》中，以 POSDCORB这一缩合词形式所概括出的行政管 理七项职责（即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算），仍然是现代公 共管理理论体系的重要内容。
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传统公共行政学的范式 ①主要代表人物及其理论
②传统公共行政(学)范式的主要特点
2019-7-2
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7
绪论
传统公共行政学的合法性危机
①对理性的过度推崇导致对人性的忽视 ②将政治与行政绝对分离，这与现实情况不符合 ③将组织形态设计成封闭的等级组织，也与现实管理需要矛盾
传统公共行政学的深入发展（新公共行政学时期）
调控宏观经济 提供公共物品 完善法律和制度框架 治理外部效应 调节和再分配社会收入
2019-7-2
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21
公共管理的主体
三、非政府组织是公共管理的新兴主体 独立部门（independent sector）、非 营利组织（non-profit organization）、 第三部门（the third sector）、慈善 组织（charitable organization）、志 愿者组织（voluntary organization）、
2019-7-2
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17
在法国，单在1990年就建立了60000多个社团，而在 1961年却不到60000多个。类似的，在德国，每100000 人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475 个，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在共产主义统治 之后的两年内，他们也吹嘘达到了13000多个社团。而 且，在经常被认为是典型福利国家的瑞典，其公民社 会的参与率是世界上最高的：瑞典有近200000个有成 员资格要求的社团，大多数瑞典人都参加了一个或一 个人以上的社团，创建了一个1000000人口就有2300个 社团的稠密的社会网络。
------[美]莱斯特·萨拉蒙：《公民社会部门》
2019-7-2
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张成福：公共管理作为一门学 科的特点
(1) 公共管理基本上是一个整合性的概念 (integrative concept) 。格恩 (A.Gunn) 认为公共管理是一种介于企业管理与传统公 共行政之间的“第三条道路 ”(third Way) 。 在“什么”(What)与“为何”(Why)层面上沿袭 公共行政,而在如何 (How) 层面上沿袭企业 管理：
威尔逊（Woddrow Wilson) 1887年发表 的《行政学研究》（The Study of Administration),公共行政学成为一门 独立学科
威尔逊“执行一部宪法比制定一部宪法要困难 的多”。
“行政科学的指导价值是效率；有效的公共行 政要求政府权力有单一的领导中心。”
政治与行政之间存在重要区别，政府官员的任 命应建立在公正和功绩而不是党派偏见的基础 上
第四阶段 : 公共行政即管理学
从 1960 年至 70 年代起,部分行政学者转 向管理领域寻求发展。
这一时期的公共行政是建立在这样的基本假 设基础之上: 一是公共行政与私部门的行政 没有本质的区别，强调一般管理或类同管理 (generic management); 二是企业绩效优于 政府绩效,而主张师法企业
对权力和权威进行了划分：权力是无视人们的反对，强使 人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出 于自愿。权威分为三种形式：法定权威（官僚组织）、传 统权威、神授权威。
是传统管理理论中最有影响最具代表性的理论之一。
第二阶段：行政原则（1927－1937）。魏劳毕1929 年《公共行政的原则》Principal of Public Administration 强调科学的普遍适用的行政原则 的存在。行政人员一旦学会如何应用这些原则就可 以成为专家。这些原则可不考虑环境因素而适用于 任何地方, POSDCORB 就是行政原则的最佳体现
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• 前者主张采用量化分析（如集群资料分析、实验
设计），后者则采用个案研究法。
三、公共管理学的特质
1、公共管理是一个整合性的概念。
2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公共 部门，但并未改变公共部门的主体性。
3、公共管理重视与外部环境的关系，强调以最 高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意 味着一种新治理。
理者视为这一职业的实践者。
第二节 公共管理学的发展与研究 途径
一、公共管理学的发展
公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代。 当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目 标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达 了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生 的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现 实的背景。
二、多元制衡与自主性
公共管理只有有限的管理自主权但却有着 复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充 分的管理自主权。
三、公共利益与私人利益
政府具有促进和实现公共利益的义务和 责任。这是公共管理区别于私管理的一个重 要特征。而私营企业和组织往往是个人利益 最大化的追求者。
四、法的支配与意思自治
对于政府而言，凡是法律未允许的便 是非法的。而对于私领域的管理而言，法无 禁止即自由。
十一、公共管理如何应付复杂、不确定与 变革的问题
社会科学与自然科学都认识到，人类 面临的主要问题也是全球的、复杂的和非 线性的。管理的复杂性，需要我们改变传 统的机械的管理思维方式，发展一种有机 的、整体的、生态的管理方式。
十二、重建公共管理的道德秩序
公共管理，不仅关乎专业技术，也重 视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干 曾言：假如没有目标的话，即使我们大步 迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪， 我们的确面临着道德秩序重建的挑战。
设计），后者则采用个案研究法。
三、公共管理学的特质
1、公共管理是一个整合性的概念。
2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公共 部门，但并未改变公共部门的主体性。
3、公共管理重视与外部环境的关系，强调以最 高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意 味着一种新治理。
理者视为这一职业的实践者。
第二节 公共管理学的发展与研究 途径
一、公共管理学的发展
公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代。 当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目 标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达 了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生 的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现 实的背景。
二、多元制衡与自主性
公共管理只有有限的管理自主权但却有着 复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充 分的管理自主权。
三、公共利益与私人利益
政府具有促进和实现公共利益的义务和 责任。这是公共管理区别于私管理的一个重 要特征。而私营企业和组织往往是个人利益 最大化的追求者。
四、法的支配与意思自治
对于政府而言，凡是法律未允许的便 是非法的。而对于私领域的管理而言，法无 禁止即自由。
十一、公共管理如何应付复杂、不确定与 变革的问题
社会科学与自然科学都认识到，人类 面临的主要问题也是全球的、复杂的和非 线性的。管理的复杂性，需要我们改变传 统的机械的管理思维方式，发展一种有机 的、整体的、生态的管理方式。
十二、重建公共管理的道德秩序
公共管理，不仅关乎专业技术，也重 视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干 曾言：假如没有目标的话，即使我们大步 迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪， 我们的确面临着道德秩序重建的挑战。
《公共管理学概论》课件
公共管理与私营管理的比较
目标差异
公共管理的目标是实现公共利益和社会目标，而私营管理 的目标是实现企业利润最大化。
资源来源
公共管理的资源主要来自税收和其他公共资源，而私营管 理的资源主要来自市场和投资者。
决策机制
公共管理决策需考虑公众利益和社会影响，需经过民主程 序和多方参与，而私营管理决策主要基于市场需求和企业 利益。
公共管理学的研究对象是公共组织， 包括政府机构、非营利组织、国际组 织等，探讨如何通过有效的管理实现 公共利益和社会目标。
它涵盖了公共部门管理、公共政策制 定与执行、公共资源管理等方面的内 容，旨在提高公共服务的效率和质量 。
公共管理学的特性
综合性
应用性
公共管理学涉及多个学科领域，如政治学 、经济学、社会学等，旨在从多角度研究 公共组织的管理问题。
预算调整与监督
在预算执行过程中，如遇特殊情况需要对预算进行调整，需经过严 格的审批程序，同时加强对预算执行的监督和审计。
公共财政的审计与监督
审计制度
建立和完善审计制度，对公共财政资金的使用进 行全面、客观、公正的审计和监督。
审计内容
包括预算执行情况、财务收支情况、项目建设情 况等，以及各项政策措施的落实情况。
审计结果运用
将审计结果作为评价政府工作的重要依据，发现 问题及时整改，并追究相关责任人的责任。
07
公共服务与公共项
目的管理
公共服务的特点与分类
总结词
理解特点与分类
公共服务的特点
无偿性、广泛性、基础性、公益性
公共服务的分类
基本公共服务、非基本公共服务、混合公共服务
公共服务的质量管理
总结词
提升质量水平
公共管理学强调理论与实践相结合，注重 解决实际管理问题，为公共组织提供有效 的管理方法和工具。
公共管理学ppt
14
传统的公共行政学的特点：
多采用法理式或旧制度主义的研究方法;并 以政府组织结构或官僚体系作为主要研究 对象；
坚持政治与行政二分论;只强调行政本身的 原理性研究;忽视政治过程或政策过程的作 用；
强调以"效率"为核心
15
传统公共行政学批判
采取了一种形式主义或静态的研究方法;只注重对 官僚体制正式政府组织机构的分析;忽视了对行政 行为及行政管理过程的研究；
它将政治与行政即政策的制定与政策的执行绝然 分开;忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；
它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为 若干原理或原则；
效率的标准则被不恰当地过分推崇价值因素以及 公平与效率的关系问题被忽视
16
新公共行政学在60年代末 70年代初的兴起; 标志着公共行政学范式主导地位的终结以 及政府管理研究新范式的出现
17
新公共行政学特点
研究方法：由单纯的法理或制度性研究方法向运 用多学科的理论成果；
研究内容：抛弃了政治与行政二分论;把政治或政 策与行政看成是政府管理中的连续或交融的过程; 开始重视政府管理中的政策问题研究；
价值取向：由仅仅以效率研究为核心转向更关注 公平 责任和伦理等行政民主性价值取向的研究
28
方式篇
主要内容包括：依法治国与以德治国；决 策的科学化与民主化；从统治到治理：管 理模式的转换；战略管理；项目管理；绩 效管理；新技术对管理方式的影响等
29
思考题
请对新公共管理的七个要点分别用实际案 例展开讨论
30
理论基础：由政治学转向经济学;其中公共 选择理论的兴起是一个典型代表
20
新公共管理学New Public Management
传统的公共行政学的特点：
多采用法理式或旧制度主义的研究方法;并 以政府组织结构或官僚体系作为主要研究 对象；
坚持政治与行政二分论;只强调行政本身的 原理性研究;忽视政治过程或政策过程的作 用；
强调以"效率"为核心
15
传统公共行政学批判
采取了一种形式主义或静态的研究方法;只注重对 官僚体制正式政府组织机构的分析;忽视了对行政 行为及行政管理过程的研究；
它将政治与行政即政策的制定与政策的执行绝然 分开;忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；
它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为 若干原理或原则；
效率的标准则被不恰当地过分推崇价值因素以及 公平与效率的关系问题被忽视
16
新公共行政学在60年代末 70年代初的兴起; 标志着公共行政学范式主导地位的终结以 及政府管理研究新范式的出现
17
新公共行政学特点
研究方法：由单纯的法理或制度性研究方法向运 用多学科的理论成果；
研究内容：抛弃了政治与行政二分论;把政治或政 策与行政看成是政府管理中的连续或交融的过程; 开始重视政府管理中的政策问题研究；
价值取向：由仅仅以效率研究为核心转向更关注 公平 责任和伦理等行政民主性价值取向的研究
28
方式篇
主要内容包括：依法治国与以德治国；决 策的科学化与民主化；从统治到治理：管 理模式的转换；战略管理；项目管理；绩 效管理；新技术对管理方式的影响等
29
思考题
请对新公共管理的七个要点分别用实际案 例展开讨论
30
理论基础：由政治学转向经济学;其中公共 选择理论的兴起是一个典型代表
20
新公共管理学New Public Management
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公共管理学概论
公共管理学概论
第七章 公共部门战略管理
第一讲
主讲人:张创新
①它来源于希腊语“strategos”或演变出的 一、前瞻性的公共部门战略：公共管理持续发展动因 “stragia”，前者意思为“将军”，后者意为 “战役”、“谋略”，均指制定军事计划，进行 军队指挥的从而获得战争胜利的艺术和科学。 ②在中国，“战略”一词中的“战”与“略” 1. 公共部门战略管理兴起的背景 最初是分开的，“战”是战斗和战争，“略”是 谋划和策略。 (1)战略及战略管理的概念 ③现代汉语词典中，将“战略”解释为指导战 争全局的计划和策略与决定全局的策略。 ④在《牛津高阶英汉双解词典》中，战略 （strategy）不仅指军事上的战略决策，同样涉 及管理方面的内容，如指策略；谋略；计划或管 战略（strategy 理。）的概念
3.公共性
三、公共部门战略管理的过程及其内容
1.战略规划
(1)战略规划的内涵
战略规划是对当前决策的预测 战略规划是一个发展的过程 战略规划依据的假设是：对环境发展趋势和变化均需预测和了解，环境 变化的主动权在组织 战略规划是‘决策——执行——衡量’的循环
(2)战略规划的模式
理性模式 过程模式 行动模式
过程模式
优点： 能够促使企业根据经营进程及外部条件的变化不断调整战略规划，调 整业绩评估标准 缺点： ①这种可能出现的经常性调整使得整个组织陷于混乱，即失去明确且 稳定的指导方针与评估标准。
②在这种模式下经常性的调整战略规划，将会不断的挑战管理者的管
理权威，这种情况对于建立管理威信及凝聚组织现有力量无疑带来一定 的消极影响。
加拿大管理学家明茨伯格(H.Mintzberg)将“战略”进行五种界定，
分别是计划（Plan）、计谋（Ploy）、模式（Pattern）、定位 （Position）、与观念（Perspective）。
战略管理的概念
① 不同学者对于战略管理概念的界定
①费雷德· 大卫教授将战略管理定义为：一门着重制定、 ②“现代管理学之父”彼得 · 德鲁克认为，“战略管理 ④亨利 · 明茨伯格 的观点是：战略与组织、环境都有关 ③纳特和巴可夫 的《公共和第三部门组织的战略管理： 实施和评估管理决策和行动的具有综合功能的艺术和 不是一个魔术盒，也不是一组技术，战略管理是分析 系；战略的本质是复杂的；战略影响着组织的整体利 领导手册》一书中阐述战略管理是一种决策，是确定 科学，这样的管理决策和行动可以保证在一个相对稳 ②本教材对于战略管理概念的界定： 式思维，是对资源的有效配置，计划不是一堆数字， 益；战略包括内容和程序；战略不是完全深思熟虑的； 反映组织目标和意图的决策，是规定组织从事的业务 定的时间内达到一个机构所制定的目标。 战略管理中最重要的问题是根本不能被数量化的。” 战略存在于不同的层次；战略包括不同的思想过程。 或服务范围的一种决策；确定组织将要或想要成为何 战略管理是决定组织长期问题的一系列重大管理 种经济或人力组织的决策；关于组织将要为其股东或 托管人、雇员、顾客和社会所作的经济或非经济贡献 决策，通过制定和贯彻这种长期战略决策使组织在处 的决策。
行动模式
这种模式被许多具有创新精神的企业家所青睐，该模式倡导未来 是 不确定的，是难以预测的，任何预先制定的战略规划都无法完全 应对未来所发生的情况，因此应该需要更加重视行动过程中的一切情 况，并迅速加以应对。
优点： 提醒我们不要过多的依赖书本知识及以往的行动经验，要充分采 用权变的管理思想来应对日常管理。实际上这种方法更加适用于新兴 企业的发展，而对于成熟的企业来说这种创新精神的强调性往往相对 弱化。 缺点： 在许多企业将会依赖权变而不作详细周密的战略部署，因而将 会促使行动过程中的出现混乱，对于行动目标没有明确规划，使得整 个组织缺乏前进的凝聚力。
阐明组织任务和价值；
评估外界环境（机会和威胁）； 评估内部环境（优势和劣势） 确定组织面临的战略性问题； 制定处理问题的战略；
确定有效的组织未来愿景。
公共部门战略管理研究的主要拓展和创新
对战略概念的理解更加深入。战略由最初的军事领域逐渐扩展到私营部 门企业管理中，私营部门充分应用战略思维，注重长远和周边环境，取 得了巨大的利益，用休斯的描述是神奇的效果，正是这种效果激励了许 多学者将战略引入公共部门管理当中，并经历有战略计划到战略管理的 转变。 对战略管理的新认识。战略计划侧重于一些管理学的方法、手段，技术 性较强而整合性较差，而且许多私营部门的管理技术方法不适用于公共 部门。又由于战略计划发展于相对稳定的年代，在经济现象复杂、市场 灵活多变的年代里显露出极大的弊端，这时公共部门战略管理应运而生， 他强调组织与环境之间的协调作用，提倡增强公共部门战略的不断演进 和发展——从原先的关注战略计划转而注重战略执行。 对特殊战略的研究。对于一些普遍适用的特殊战略，比如公私合作战略、 政府间合作战略、顾客导向战略等，学者们从不同角度对这些战略的内 容、运作过程、方法、成效等进行了详细地研究，对于当时的经济现状 具有很大的指导意义。
织内、外部环境的相互配合，在各因素发生变化的时候还需要及时调整 战略加以适应。布莱森指出，在战略实施过程中，应该根据有用的新信 息和环境变化来调整行为。因此要想实现战略规划并不是十分容易的事 情。
战略实施还是检验一个组织能力的重要过程。这些能力包括组织目标分
解能力，组织结构科学设臵能力，组织资源合理配备能力等，组织只有 具备较高的能力，才能有效的推进战略实施，相反地，如果它们的能力
要点： ①战略规划典型的按照逐步演变的步骤发啊占 ②问题开始很可能处于单个与定性的水平上，组织行为很可能发生在 相关问题的引发之后 ③问题的诊断典型的表现为非正式的、口头的、重复的、说明的并以 征求和商讨为特征 ④管理者有一种根据过去的事件和经验来诊断问题与寻找解决方法的 倾向 ⑤战略可以被看作是调和相冲突的权力集团竞争组织资源的折中结果 ⑥目标很可能是不清晰的、迷茫的和后合理化的 主要操作方式： ①按理性方法制定出战略规划 ②根据实践过程中所发生的新情况不断调整战略规划
2．战略实施
(1)战略实施的内涵
战略实施是战略管理过程的第二个环节，是将战略规划的内容变成现实 的过程。没有战略规划，战略实施就无从谈起，而没有战略实施，战略
（这里需要强调，战略规划可以是一部分人的主要工 作，但战略实施必须是整个组织全部人员的通力合作， 规划也没有任何意义。因此战略规划与战略实施是两个联系十分密切的 不仅需要组织高层管理者坚决推动战略规划的执行， 环节。 并且还需要执行层面的相关人员不断的将最新的情况 反映上来，以便调整不合理的战略，因此战略实施也 战略实施是一个复杂的、动态的过程，需要实现资源合理调配，需要组 是检验一个组织各部门配合的最好环节。）
不足，则会阻碍战略实施。
(2)战略实施的环节
战略动员
①要全力发动组织内部成员。向他们清晰的 制定行动计划 解释战略规划的各个步骤，以使其明确自己 的主要任务，还要让他们了解组织面临的内 ①将总目标分解成为阶段性目标。一个合理的目标 外部环境，包括优势、劣势、机会和威胁， 组织保障 层次体系应该是由任务、组织总目标、组织分阶段 让成员清楚知道组织面临的实际情况。 目标、行动计划的具体目标、下属单位的具体目标、 资金的准备 ②要针对相关管理人员进行特殊培训，以便 组织结构的设臵 资源准备 个人目标依次递进组成，在制定行动计划环节需要 权力的准备 他们能够更好的胜任当前的任务，包括理论 组织人员的配备 首先明确各个层次和阶段的目标。 知识、技术和方法。 战略实验 组织规章的制定 ③要获取组织外部人员及团体的支持。 ①选择实验对象，实验对象应该是具有代表性的试点，在常 ②协调各阶段、各层次的目标关系，不能产生重复、 态下进行战略实施，这样才能看出可能出现的问题。 冲突，尤其是资源和权力的非合理性争夺。 全面实施 ②设计实验方案，方案设计要充分考虑各种影响因素，尽可 ③注意新旧战略的衔接，新旧战略之间可能会出现 能的模拟战略实施的实际情况。 某种程度的抵触甚至冲突，需要注意调节以减少战 ③分析实验结果，该环节是战略实验的最终环节，涉及到实 略实施过程中的阻力和压力。 验数据的收集、整理和分析。
理性模式
这种模式主要对外部环境的不确定性和资源的合理配置性进行分析。 要点：
①通过综合分析,不确定性与复杂性可以被减少
②这样的分析根据组织运行将产生因果关系的解释 ③可以建立清楚的目标—允许可计量的战略选择评价创建决策制定 与实施的组织单位 ④战略规划根据一系列战略选择而考虑得出 ⑤战略选择可通过分析确定组织目标的”事实”来评价
理自身与环境关系过程中实现其愿景的管理过程。战 略管理包括企业战略的制定、实施和评价。
（2）私营部门战略管理的兴起
原因：
企业面临的外部环境剧烈变化 市场权力的转移 企业竞争的加剧 企业结构的变化 企业社会责任大大提高
(3)公共部门引入战略管理的原因
就理论层面来看
就实践层面来看
①公众对公共部门的批评导致了公共部门战略管理
美国著名管理学家安索夫（H.I.Ansoff）在1965年发表了著名的
《企业战略》一书，提出了他自己的战略观。在书中，安索夫阐述 战略是指企业为了适应外部环境，对目前从事的和将来要从事的经 营活动进行的战略决策。同时指出战略的核心应该是：弄清你所处 的位臵，界定你的目标，明确为实现这些目标而必须采取的行动。 同时安索夫还认为企业生存是由环境、战略和组织三者构成，只有 当这三者协调一致、相互适应时，才能有效地提高企业的效益。
的兴起。 ②全球化的进程促使战略管理迅速发展。 ③私人部门战略管理取得的效果促进公共部门加速 战略管理变革。
2．公共部门战略管理的发展历程 (1)“战略”引进公共部门
(2)战略计划开始成为人们关注的焦点
(3)从战略计划到战略管理的转变
布莱森的八步骤战略计划模式
开始制定战略计划过程并取得一致意见； 明确组织权限；
公共管理学概论
第七章 公共部门战略管理
第一讲
主讲人:张创新
①它来源于希腊语“strategos”或演变出的 一、前瞻性的公共部门战略：公共管理持续发展动因 “stragia”，前者意思为“将军”，后者意为 “战役”、“谋略”，均指制定军事计划，进行 军队指挥的从而获得战争胜利的艺术和科学。 ②在中国，“战略”一词中的“战”与“略” 1. 公共部门战略管理兴起的背景 最初是分开的，“战”是战斗和战争，“略”是 谋划和策略。 (1)战略及战略管理的概念 ③现代汉语词典中，将“战略”解释为指导战 争全局的计划和策略与决定全局的策略。 ④在《牛津高阶英汉双解词典》中，战略 （strategy）不仅指军事上的战略决策，同样涉 及管理方面的内容，如指策略；谋略；计划或管 战略（strategy 理。）的概念
3.公共性
三、公共部门战略管理的过程及其内容
1.战略规划
(1)战略规划的内涵
战略规划是对当前决策的预测 战略规划是一个发展的过程 战略规划依据的假设是：对环境发展趋势和变化均需预测和了解，环境 变化的主动权在组织 战略规划是‘决策——执行——衡量’的循环
(2)战略规划的模式
理性模式 过程模式 行动模式
过程模式
优点： 能够促使企业根据经营进程及外部条件的变化不断调整战略规划，调 整业绩评估标准 缺点： ①这种可能出现的经常性调整使得整个组织陷于混乱，即失去明确且 稳定的指导方针与评估标准。
②在这种模式下经常性的调整战略规划，将会不断的挑战管理者的管
理权威，这种情况对于建立管理威信及凝聚组织现有力量无疑带来一定 的消极影响。
加拿大管理学家明茨伯格(H.Mintzberg)将“战略”进行五种界定，
分别是计划（Plan）、计谋（Ploy）、模式（Pattern）、定位 （Position）、与观念（Perspective）。
战略管理的概念
① 不同学者对于战略管理概念的界定
①费雷德· 大卫教授将战略管理定义为：一门着重制定、 ②“现代管理学之父”彼得 · 德鲁克认为，“战略管理 ④亨利 · 明茨伯格 的观点是：战略与组织、环境都有关 ③纳特和巴可夫 的《公共和第三部门组织的战略管理： 实施和评估管理决策和行动的具有综合功能的艺术和 不是一个魔术盒，也不是一组技术，战略管理是分析 系；战略的本质是复杂的；战略影响着组织的整体利 领导手册》一书中阐述战略管理是一种决策，是确定 科学，这样的管理决策和行动可以保证在一个相对稳 ②本教材对于战略管理概念的界定： 式思维，是对资源的有效配置，计划不是一堆数字， 益；战略包括内容和程序；战略不是完全深思熟虑的； 反映组织目标和意图的决策，是规定组织从事的业务 定的时间内达到一个机构所制定的目标。 战略管理中最重要的问题是根本不能被数量化的。” 战略存在于不同的层次；战略包括不同的思想过程。 或服务范围的一种决策；确定组织将要或想要成为何 战略管理是决定组织长期问题的一系列重大管理 种经济或人力组织的决策；关于组织将要为其股东或 托管人、雇员、顾客和社会所作的经济或非经济贡献 决策，通过制定和贯彻这种长期战略决策使组织在处 的决策。
行动模式
这种模式被许多具有创新精神的企业家所青睐，该模式倡导未来 是 不确定的，是难以预测的，任何预先制定的战略规划都无法完全 应对未来所发生的情况，因此应该需要更加重视行动过程中的一切情 况，并迅速加以应对。
优点： 提醒我们不要过多的依赖书本知识及以往的行动经验，要充分采 用权变的管理思想来应对日常管理。实际上这种方法更加适用于新兴 企业的发展，而对于成熟的企业来说这种创新精神的强调性往往相对 弱化。 缺点： 在许多企业将会依赖权变而不作详细周密的战略部署，因而将 会促使行动过程中的出现混乱，对于行动目标没有明确规划，使得整 个组织缺乏前进的凝聚力。
阐明组织任务和价值；
评估外界环境（机会和威胁）； 评估内部环境（优势和劣势） 确定组织面临的战略性问题； 制定处理问题的战略；
确定有效的组织未来愿景。
公共部门战略管理研究的主要拓展和创新
对战略概念的理解更加深入。战略由最初的军事领域逐渐扩展到私营部 门企业管理中，私营部门充分应用战略思维，注重长远和周边环境，取 得了巨大的利益，用休斯的描述是神奇的效果，正是这种效果激励了许 多学者将战略引入公共部门管理当中，并经历有战略计划到战略管理的 转变。 对战略管理的新认识。战略计划侧重于一些管理学的方法、手段，技术 性较强而整合性较差，而且许多私营部门的管理技术方法不适用于公共 部门。又由于战略计划发展于相对稳定的年代，在经济现象复杂、市场 灵活多变的年代里显露出极大的弊端，这时公共部门战略管理应运而生， 他强调组织与环境之间的协调作用，提倡增强公共部门战略的不断演进 和发展——从原先的关注战略计划转而注重战略执行。 对特殊战略的研究。对于一些普遍适用的特殊战略，比如公私合作战略、 政府间合作战略、顾客导向战略等，学者们从不同角度对这些战略的内 容、运作过程、方法、成效等进行了详细地研究，对于当时的经济现状 具有很大的指导意义。
织内、外部环境的相互配合，在各因素发生变化的时候还需要及时调整 战略加以适应。布莱森指出，在战略实施过程中，应该根据有用的新信 息和环境变化来调整行为。因此要想实现战略规划并不是十分容易的事 情。
战略实施还是检验一个组织能力的重要过程。这些能力包括组织目标分
解能力，组织结构科学设臵能力，组织资源合理配备能力等，组织只有 具备较高的能力，才能有效的推进战略实施，相反地，如果它们的能力
要点： ①战略规划典型的按照逐步演变的步骤发啊占 ②问题开始很可能处于单个与定性的水平上，组织行为很可能发生在 相关问题的引发之后 ③问题的诊断典型的表现为非正式的、口头的、重复的、说明的并以 征求和商讨为特征 ④管理者有一种根据过去的事件和经验来诊断问题与寻找解决方法的 倾向 ⑤战略可以被看作是调和相冲突的权力集团竞争组织资源的折中结果 ⑥目标很可能是不清晰的、迷茫的和后合理化的 主要操作方式： ①按理性方法制定出战略规划 ②根据实践过程中所发生的新情况不断调整战略规划
2．战略实施
(1)战略实施的内涵
战略实施是战略管理过程的第二个环节，是将战略规划的内容变成现实 的过程。没有战略规划，战略实施就无从谈起，而没有战略实施，战略
（这里需要强调，战略规划可以是一部分人的主要工 作，但战略实施必须是整个组织全部人员的通力合作， 规划也没有任何意义。因此战略规划与战略实施是两个联系十分密切的 不仅需要组织高层管理者坚决推动战略规划的执行， 环节。 并且还需要执行层面的相关人员不断的将最新的情况 反映上来，以便调整不合理的战略，因此战略实施也 战略实施是一个复杂的、动态的过程，需要实现资源合理调配，需要组 是检验一个组织各部门配合的最好环节。）
不足，则会阻碍战略实施。
(2)战略实施的环节
战略动员
①要全力发动组织内部成员。向他们清晰的 制定行动计划 解释战略规划的各个步骤，以使其明确自己 的主要任务，还要让他们了解组织面临的内 ①将总目标分解成为阶段性目标。一个合理的目标 外部环境，包括优势、劣势、机会和威胁， 组织保障 层次体系应该是由任务、组织总目标、组织分阶段 让成员清楚知道组织面临的实际情况。 目标、行动计划的具体目标、下属单位的具体目标、 资金的准备 ②要针对相关管理人员进行特殊培训，以便 组织结构的设臵 资源准备 个人目标依次递进组成，在制定行动计划环节需要 权力的准备 他们能够更好的胜任当前的任务，包括理论 组织人员的配备 首先明确各个层次和阶段的目标。 知识、技术和方法。 战略实验 组织规章的制定 ③要获取组织外部人员及团体的支持。 ①选择实验对象，实验对象应该是具有代表性的试点，在常 ②协调各阶段、各层次的目标关系，不能产生重复、 态下进行战略实施，这样才能看出可能出现的问题。 冲突，尤其是资源和权力的非合理性争夺。 全面实施 ②设计实验方案，方案设计要充分考虑各种影响因素，尽可 ③注意新旧战略的衔接，新旧战略之间可能会出现 能的模拟战略实施的实际情况。 某种程度的抵触甚至冲突，需要注意调节以减少战 ③分析实验结果，该环节是战略实验的最终环节，涉及到实 略实施过程中的阻力和压力。 验数据的收集、整理和分析。
理性模式
这种模式主要对外部环境的不确定性和资源的合理配置性进行分析。 要点：
①通过综合分析,不确定性与复杂性可以被减少
②这样的分析根据组织运行将产生因果关系的解释 ③可以建立清楚的目标—允许可计量的战略选择评价创建决策制定 与实施的组织单位 ④战略规划根据一系列战略选择而考虑得出 ⑤战略选择可通过分析确定组织目标的”事实”来评价
理自身与环境关系过程中实现其愿景的管理过程。战 略管理包括企业战略的制定、实施和评价。
（2）私营部门战略管理的兴起
原因：
企业面临的外部环境剧烈变化 市场权力的转移 企业竞争的加剧 企业结构的变化 企业社会责任大大提高
(3)公共部门引入战略管理的原因
就理论层面来看
就实践层面来看
①公众对公共部门的批评导致了公共部门战略管理
美国著名管理学家安索夫（H.I.Ansoff）在1965年发表了著名的
《企业战略》一书，提出了他自己的战略观。在书中，安索夫阐述 战略是指企业为了适应外部环境，对目前从事的和将来要从事的经 营活动进行的战略决策。同时指出战略的核心应该是：弄清你所处 的位臵，界定你的目标，明确为实现这些目标而必须采取的行动。 同时安索夫还认为企业生存是由环境、战略和组织三者构成，只有 当这三者协调一致、相互适应时，才能有效地提高企业的效益。
的兴起。 ②全球化的进程促使战略管理迅速发展。 ③私人部门战略管理取得的效果促进公共部门加速 战略管理变革。
2．公共部门战略管理的发展历程 (1)“战略”引进公共部门
(2)战略计划开始成为人们关注的焦点
(3)从战略计划到战略管理的转变
布莱森的八步骤战略计划模式
开始制定战略计划过程并取得一致意见； 明确组织权限；