财政分权_政府治理结构与县级财政解困

财政分权、政府治理结构与县级财政解困*□贾俊雪郭庆旺宁静摘要：本文基于我国2000~2005年间县级面板数据，从财政自给能力角度出发，利用动态面板数据模型考察财政分权和地方政府治理结构改革在促进我国县级财政解困过程中发挥的作用。

研究表明，财政收支分权在县级财政解困中的作用具有明显的不对称性：财政收入分权水平提高有助于增强县级财政的自给能力，实现县级财政解困；财政支出分权水平提高则会显著加剧县级财政困难程度。

2002年所得税分享制度改革以来，财政收支分权的不对称性作用明显减弱。

另外，近年来我国推行的政府治理结构改革，包括撤乡并镇改革和省直管县体制创新，在增强县级财政自给能力和改善财政状况方面并没有取得明显成效，其中省直管县体制创新反而不利于县级财政自给能力的增强。

关键词：财政分权政府治理结构财政解困一、引言县乡两级政府是我国政府组织体系的基础，长期以来一直承担着大量基础教育、医疗卫生以及社会保障等基本公共服务提供职责，因而县乡基层政府的公共服务提供能力对于确保国家政权稳定、经济社会协调发展至关重要。

但20世纪90年代以来，我国县乡基层政府普遍财力匮乏、负债严重，致使关乎国计民生的教育、医疗卫生等基本公共服务水平低下，农村基础设施建设严重不足，严重威胁到我国财政安全、基层政权稳定以及经济社会协调发展（贾康、白景明，2002；黄佩华、迪帕克，2003；乔宝云、范剑勇、冯兴元，2005；王永钦等，2007；罗丹、陈洁，2009）。

因此，如何有效实现县乡基层政府财政解困就成为我国政府和学术界亟待解决的一个重大现实问题。

目前，学术界普遍认为1994年分税制改革以来，我国中央与地方以及省级以下各级政府在财政收支划分上普遍采取了财力向上集中和事权逐级下放的做法，导致县乡基层政府普遍承担着较重的支出事务但拥有的财力却十分有限，这种财力与事权相背离的格局以及我国特别是省级以下财政管理体制的不完善是导致县乡基层政府财政困难的根本原因，因而主张通过合理划分财权和事权以及加强我国财政管理体制建设来有效化解县乡基层政府财政困难（黄佩华、迪帕克，2003；乔宝云、范剑勇、冯兴元，2005；罗丹、陈洁，2009）。

与学术界的主张不同，现实经济中，我国政府并未大幅改变现有的政府间财政收支责任安排格局，而是更多地关注于政府治理结构的改革，将其作为县乡基层政府财政解困的有效途径。

20世纪90年代中期以来，我国逐步推行了“小乡并入大镇、弱乡并入强镇”的撤乡并镇改革以期降低行政开支、减轻县乡财政负担。

2002年以来，又进一步在全国范围内逐步推行了以减少财政管理级次、扩大县级财政管理权限为核心特点的省直管县财政管理体制改革①。

这两项改革对我国县乡基层政府治理结构产生了深远影响，也引发了学术界的广泛关注。

一些研究指出，由于我国政府级次过多，大大降低了在分税制框架下将税种在各级政府之间进行重新划分和调整的可行性，通过财权重新划分实现县乡基层政府财政解困的政策空间非常有限，而推行减少财政层级的扁平化改革（包括省直管县和乡财县管财政体制创新）不仅有助*本文是国家自然基金项目（70750002）、国家社会科学基金重点项目（10AJY02）、高等学校全国优秀博士学位论文作者专项资金资助项目（200904）、中国人民大学科学研究基金项目和研究生科学研究基金项目（中央高校基本科研业务费专项资金资助）的阶段性成果。

于提高财政资金使用效率、降低行政成本，进而更好地实现县乡基层政府财政解困，也可为下一步政府组织结构扁平化改革提供借鉴（贾康、白景明，2002；谢旭人，2008）。

不过，也有研究指出，减少政府级次虽然在一定程度上有助于县乡基层政府财政解困，但会扭曲政府改革的总体目标，带来的社会成本过高，而精简机构的横向政府改革与县乡财政解困目标则具有较好的兼容性，因此基层政府辖区优化调整方案的实施不仅有助于更好地实现县乡基层政府财政解困，也可避免政府级次减少对地方政府效率产生的负面冲击（王小龙，2006）。

本文旨在全面考察我国财政分权化改革和政府治理结构改革在实现县乡基层政府财政解困中发挥的作用，尤其是深入剖析我国省级以下财政管理体制以及政府治理结构存在的问题。

与以往研究成果相比，本文的特色主要表现在以下几个方面。

第一，以往研究主要停留在理论分析以及追踪性案例分析，尚缺乏基于大样本的系统实证研究，因而也就无法对我国财政分权化改革和政府治理结构改革在县乡基层政府财政解困中的作用进行深入评价。

本文则以我国30个省份1938个县（含县级市）2000~2005年间的面板数据为基础，不仅全面考察财政分权（包括财政支出分权和财政收入分权）对县乡基层政府财政困难程度的影响及其跨地区和跨时差异，而且还深入探究撤乡并镇横向组织结构和省直管县纵向组织结构改革在县乡基层政府财政解困中的作用。

第二，我国学术界和实际部门以往主要以可支配财力审视县乡基层政府财政困难问题，但考虑到县乡基层政府财政解困的根本目标不应简单地定位于可支配财力意义上的财政状况改善，还应该将增强县乡基层政府自主发展能力和财政自给能力作为首要目的。

因此，本文主要从自有财力视角出发探究实现我国县乡基层政府财政解困的有效途径。

不过，为了比较这两种视角下的差异，我们也在稳健性检验中尝试以可支配财力视角进行实证研究。

第三，为了确保实证结果的可靠性，本文运用动态面板数据模型和系统GMM对内生性问题进行了很好的校正，同时利用Cluster技术以解决可能存在的组内相关性②导致的估算偏差问题。

二、模型设定本文以县级财政困难程度作为被解释变量。

需要指出的是，学术界和实际部门以往主要以可支配财力③作为我国县级财政困难程度的评判指标，但因其包含财政转移支付而无法真实反映出县级政府自有财力状况，且财政解困的根本目标也不应简单地定位于可支配财力意义上的财政状况改善，更为重要的是要增强县级政府自主发展能力和财政自给能力。

因此，本文主要从自有财力角度出发，采用县本级财政收入与财政支出的比值来度量财政困难程度。

这一指标值越小表明县级财政自给能力越差，财政困难程度越高。

此外，为了剔除税收努力等地方政府人为因素的影响，财政困难的理想度量指标应该是标准财政收入与标准财政支出的比值，但标准财政收支的测算需要大量基础性数据。

考虑到数据可获取性，本文采取了实际财政收支数据④。

我们将财政分权和地方政府治理结构作为核心解释变量。

对于财政分权变量，我们同时引入财政收入分权和财政支出分权变量以全面考察财政分权的影响⑤。

同时，为了揭示不同地区财政收支分权对县级财政困难的影响差异以及2002年所得税分享改革的影响，我们也引入财政收支分权东部地区哑变量（即东部地区县级财政收支分权乘以1，其余地区的乘以0）和财政收支分权2002年时间哑变量（即2002年以前为财政收支分权乘以0，2002年及其后乘以1）。

对于地方政府治理结构，考虑到量化上的困难和数据的可获取性，我们主要考虑3个变量以捕捉横向治理结构和纵向治理结构改革在县级财政解困中的作用。

对于横向治理结构，我们分别引入万人拥有的乡镇数量（县级政府所辖乡镇数量除以总人口）和财政供养人口比重（财政供养人口除以总人口）两个变量，用以考察以“撤乡并镇”为主要措施的政府精简机构改革的影响。

对于纵向治理结构，我们主要考虑纵向财政管理体制的影响。

目前，我国县级政府主要采取两种纵向财政管理体制：一是省直管县体制，即财政收支责任划分、省以下财政转移支付和预算资金调度等，都是由省级财政直接对县级财政；二是地市管县体制，即财政收支责任划分、省以下财政转移支付和预算资金调度等，由省级财政对地市级财政，县级财政由地市级财政直接管理。

北京等4个直辖市所属的全部县级政府、海南省海口市和三亚市以外的县级政府以及河南省济源市、湖南省仙桃市、天门市、潜江市、神农架林区和新疆自治区石河子市采取的是省直辖行政管理体制，即行政上直接隶属于省级政府管辖，因而这些县级政府一直采用的是省直管县财政管理体制。

此外，2002年以来，我国在浙江等部分省份推行了以扩大县级财政管理自主权为主要内容的省直管县财政体制改革。

截止到2005年，全国已有20多个省和自治区陆续实施了省直管县财政管理体制改革⑥。

因此，我们引入省直管县体制哑变量，对于实行省直管县财政管理体制的县级政府取值为1，否则取值为0，以便考察减少纵向财政管理级次在促进县级财政解困中发挥的作用。

除了上述制度因素以外，经济条件和财力状况显然也是影响我国县级财政困难的重要因素。

具体而言，我们主要考虑以下一些变量。

第一，我们引入实际人均GDP（利用县级人口和省份商品价格指数折算为以1978年为基期的人均实际值）、第一产业增加值占GDP的比重和国家级贫困县哑变量以捕捉经济发展水平和产业结构对县级财政状况的影响。

第二，因我国自2000年以来在全国范围内逐步实施了农村税费改革，农村税费改革通过规范农业税费以及农业税减免，不可避免地会对县级财政状况产生重要影响⑦。

因此，我们考虑了农业税费改革哑变量（即农村税费改革的当年及以后年份取值为1，否则取值为0）。

第三，由于无法利用标准财政收支来度量财政困难程度，因此我们引入税收努力变量以控制地方政府税收努力等人为因素的影响⑧。

第四，鉴于财政支出压力同样会对我国县级财政状况造成重要影响，故引入人口规模和少数民族自治县哑变量，以捕捉人口和民族因素对公共服务需要和提供成本进而对财政状况的影响。

第五，由于各类支出刚性以及经济影响的不同，财政支出结构也会对县级财政状况产生重要影响，故而引入维持性支出比重、社会性支出比重和经济性支出比重以捕捉财政支出结构的影响⑨。

其中社会性支出包括教育支出和社会保障补助支出，维持性支出包括行政管理费支出和公检法支出，经济性支出包括基本建设支出、农林支出和水利气象支出。

最后，需要指出的是，我国地域辽阔，县级政府所处的地理环境、资源禀赋、风俗习惯等都存在着很大差异，这些难以准确度量的地区异质性因素会对财政状况产生不同程度的影响。

同时，一些共同冲击也会影响到县级财政状况。

为此，我们引入个体效应和时间效应来捕捉地区异质性因素和共同冲击的影响。

值得注意的是，县级财政困难程度可能存在着路径依赖问题，即是一个动态变化的过程。

综合上述考虑，我们最终选定如下形式的动态面板数据模型：（1）其中，Yit为被解释变量，即县级财政困难程度；Yit-j为被解释变量的滞后项；M为最大滞后阶数；Decit为财政分权变量，包括财政收支分权变量、财政收支分权东部地区哑变量和财政收支分权2002年时间哑变量；Govsit为政府治理结构变量，包括万人拥有的乡镇数量、财政供养人口比重和省直管县体制哑变量；Zit为控制变量包括实际人均GDP、第一产业增加值占GDP比重、国家级贫困县哑变量、农业税费改革哑变量、税收努力、人口规模、少数民族自治县哑变量、社会性支出比重、维持性支出比重和经济性支出比重；fi为个体固定效应；ft为时间固定效应；εit为误差项。