《关于深化人才发展体制机制改革的意见》解读(上)

《关于深化人才发展体制机制改革的意见》解读（上）

李克实中国人事科学研究院原副院长

各位学员大家好！我是李克实。今天和大家就中共中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》文件我们作一个交流。

今年三月份中央出台了这个《意见》对于我们今后一段时期的人才工作可以说意义非常重大。我们下面就按照章节，把主要的部分逐一做一个讨论,主要部分我们分八个方面来跟大家进行探讨、学习。首先说一下人才发展体制机制改革的基本情况，这为我们更好的理解这个意见做一点铺垫。第二个，关于如何去推进人才管理体制改革，这有四个方面。体制问题可以说是一个基础性的问题，体制改革直接影响到我们人才工作的有效性，这是这个文件当中非常核心的一个问题。下面就六个方面的机制，分为四个问题。

一、人才发展体制机制改革的基本情况

（一）人才管理的六个机制

第一个，改进人才培养支持机制。我们过去支持人才，很多事就是就事论事，缺乏一种良性循环的机制，怎么理解这个呢？在人才成长过程当中，它是有一定规律的，如何按照这种规律去办事，才能够使人才培养的有效性得到提高。

第二个，要创新人才的评价机制。人才实际上就是成长、评价，这个都是直接相关的。一个好的评价机制就会大大促进人才健康成长，如果说这个评价机制有问题的话，比如说追逐物质、金钱、名誉，可能我们在主导方面出现偏差，这也是一个非常重要的问题。

第三个，要健全人才顺畅流动的机制。我们现在可以说，人才不是一点不能流动，问题是不顺畅或者是不自然，它不是说完全根据社会的发展需求来流动的，处处都有很多的关卡。

第四个，就是强化人才创新创业的激励机制。如何去引导鼓励人才的创新创业？如何建立一个有效的激励机制？在这个《意见》里提出了很多有效的方法。

第五个，构建具有国际竞争力引才、用才机制。如何把一些国际上优秀的、专家型的人才吸引到我们中国社会主义建设事业当中来，像白求恩那样的人，依据我们现行的政策，可能是进不来或者是不利于引进来，甚至是进不来，怎么能够有效的吸引他们进来？包括我们国内出去的，通过学习获取成果的这些人才怎么回国为我们国家服务？

最后一个就是建立人才优先发展保障机制的问题做一个探讨。首先，人才发展体制机制改革的概述，有这么几个概念跟大家讨论一下。我们讲到人才，人才是什么？我们关于人才的定义是具有一定的专业知识和专门技能，进行创造性劳动并对社会做出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。这句话的讨论引发了几个点，可以说叫理论假设，为什么说是假设？我们按照这么一个推理去建立一个模型是不是能够得到必然的结果？这只是一种探索，不是在任何情况下是完全合适的，但是，可以说在我们认知上是有很大影响的。（二）有关人才的理论假设

第一个就是人才教育论。认为人才是教育产生的，教育产生人才，人才推动科技，科技产生效率，效率产生财富，是这么一个逻辑关系。但是这个逻辑关系是不是完全符合我们实

际情况？在很多地方有它的特殊性，这是一个论点。

第二，人才结构论。人才结构论认为人才占比决定科技的发展和社会的进步。从宏观上看，可以从统计的结果和最后我们社会发展的情况，它是呈正比的对应关系，但是，这是不是能够成为一种唯一结果的推算，这里头影响因素是相当复杂的，我们在考虑很多政策问题的时候，把它作为一个理论基础，从这个角度去考虑这个因素的影响还是不小的。

第三，人才市场论的观点。人才市场论认为是市场优先、需求优先。市场决定人才的发展，也就是说先有需求，先有市场，市场发展了，人才就必然发展，这个观点有它的道理。从各国经济发展和人才发展的情况来看，它确实是有一种关联性，但是，是否说人才发展这个事要滞后于这个社会发展，显然不是。所以说市场优先，是有它的规律性，我们要考虑人才为什么能够成长？它肯定是有影响的。但是，是否先有了市场才有人才？这个逻辑恐怕也是很难成立的，这也是一个讨论的要点。

第四个，就是大人才的观点，这个也是几十年很多人的观点，现在有很多的专家学者也在探讨这个观点。简单地说，人才就是人力，人力就是人才。它的要点在哪里？关键是人力资源的结构配置的合理性，认为所有人，劳动力、劳动者都是人才，只是不同层面的，不同需求的人才，所以强调人才的合理配置，这个是理论核心。但是在我们出台的政策当中，主要指的就是人才高端，就是人力资源高端。在实践当中，怎么样很好地能够把人才和人力资源的关系处理好，这个是我们人才发展最终能够得到实效的一个很重要的问题。这是一个概念，大家从不同的侧面有不同的理解，这个是能够进一步讨论清楚的。

第五，我们在讲人才的时候有两个大的说法。一个叫做人头说，也叫人才总量。从这个角度去把握人才问题，主要是人才管理，政府的相关机构、组织部门是从区域发展角度来考虑问题的，更多是从人才总量。它的人头说，就是讲什么是人才？什么是人力资源？它是说有劳动能力的，这些人都是。如果是大人才观，这些人都是人才，这些总量怎么样调配、使用、开发是这么一个概念。具体到一个组织当中可能就不一样了，比如说一个具体的企业当中，它考虑的可能就是人才单个、人才质量，也就是说叫人能说，它讲的就是单位时间内，人所拥有的能够创造价值的这些能力，包括体能、智能、技能、潜能这些都是。所以说我们在制订政策的时候，宏观和微观要有一个相对性，要有一个分离，不能用宏观的办法去处理微观问题，也不能用微观的角度去考察宏观问题，这是不能完全相互替代的。

再有人才发展问题，人才发展实际上就是人才的开发和管理。人才发展就是与经济发展共生的一个过程，包括开发管理在内。这里面也是有区域性的概念，涉及到的是总量、流通问题、政策问题、社会状况等。基本上我们现在从政策层面来引导人才发展问题，它是处于一个公法范围。地区的，一个地方的政府所关注的面，可能强调的就是区域的利益，当然不能跟全国大的利益框架有冲突，考虑的还是区域范围之内的、区域间的可支配的资源和突破点等，这些就是区域政府。

组织呢？组织的概念有什么讲究？直接就是需求性的东西，需求、制度、资源的调整和未来的发展等等。从法律角度讲，前者作为政府属于一个公法条件范围，后者属于私法条件范围，它所强调的就是组织发展直接的关系利益，这个是有所区别的。所以我们在贯彻落实的时候，有的时候觉得一头雾水，这个问题咱们先把它理清，这样我们以后就比较好理解。

（三）人才发展体制机制改革的原因及应该解决的问题

为什么我们要进行人才发展体制机制改革？我理解是这样的，有四个方面。

第一，当今社会发展能够使我们大幅度创造财富的可能性就是人力资源和人才发展，其他的，我们也都有过一些相关的资料，例如通过一项技术改造或通过其他的一种方式等，能够提高组织的财富增加的比例也都很有限，能达到10%以上就算很不错的。但如果想大幅度地提高，有大量案例可以看出，从人才突破口进行调整的话，它可能会幅度相当大，那就不是百分之十几的问题，搞的好的话是要翻番，这是一个现代社会发展的特点。

第二，现在企业的发展，每年新注册若干，然后又倒闭若干，企业想要生存，适应竞争环境，保持和提高企业竞争力，从人才问题上着手，才是唯一有效的途径。

第三，人才的发展过程，因为人才具有再生性、不磨损性和不断优化的特性，所以说人力资源政策的改变促进提高产值，这也是使我们社会发展的一个非常强的动力。

第四，人才发展是纯绿色的，和我们现在要靠扩大一些有限资源去生产来比较，它具有很好的持续性，又不会有破坏性。现在有很多企业有这样那样的问题，我们可以通过人才发展，来采取一些对症有效的措施，这些问题都可以得到有效的解决。

人才发展体制、机制改革，应该解决以下三个方面的问题。

对于组织来讲，第一，要解决传统的体制问题，体制封闭、规距过死等等这些问题。第二，要解决一些管理缺位问题，其实不是国家政策问题，也不是我们具体哪些有什么影响，就是这个组织内管理不到位，这也是要通过人才发展加以解决。第三，就是管理失衡问题。你管也管了，但是管的方法不对，管理失衡，目前比较典型的是“四重四轻”。一是重规距，轻人本。制度定了一大堆，但是执行不下去，效果很不好。二是重知识，轻业绩，一味的去刷新学历，使人才队伍当中每年统计学历在增加，但是实际上业绩并没有增加。三是重薪酬，轻士气。只是简单的花钱，但是士气没有提高，你花的钱没有提高积极性，也很冤枉，这个钱花的也没有达到目的。四是重眼前，轻规划。总是说目前有什么事就解决什么事，没有一个长远的规划。

这都是我们现在非常不利的问题。我们通过做好人才发展工作，可以使很多问题得到解决。一是我们现在面临的人才发展体制机制的障碍尚未消除，这个是我们出台意见所要解决的问题。二是人才结构和布局不尽合理，就是政府在调整本区域人才发展要解决的问题。三是人才资源开发投入不足，我们只要人才，想办法花高价从外头引进人才，但是我们自己培养不够投入不足。四是人才创新创业能力不强。五是高层次新型的人才极度匮乏等问题，这都是我们目前面临的挑战。

（四）人才发展体制机制改革的观念和基本原则

人才发展体制机制改革，是全面深化改革的重要组成部分，也是党的建设制度改革的重要内容。把人才发展体制机制改革提到相当高的位置上来考虑，要建立这样几个观念。第一，就是人才是经济社会发展的第一资源的观念。我们做任何一件事情资源是非常多的，包括物料、资金、空间、时间、信息等等这都是资源。但是，这里面最重要的资源是人才资源，所以人才是经济社会发展的第一资源。第二，按照我们党的路线提出来的人才战略是立国之本、强国之策的观念，它不是一件小事，而是一件大事。第三，宏观基础总量的观念，它是强调

一个整体国民素质发展，人才的培养机制，人才发现机制之类的问题。第四，人才使用观念。人才要使用，人才要流动，人才要通过选拔使用，进一步的增加富裕人才的价值，使他进一步成为能够取得更大价值的人才，人才不断地升级。第五，人才保值增值的观念。这个观念要求人才能够在不断激励，受到各种保障的这么一种环境下健康地成长，这是我们这个意见提出要做好的主要内容。

《意见》里面强调，搞好我们机制体制改革的指导思想是这么一段话，“坚持聚天下英才而用之，巩固树立科学人才观，深入实施人才优先发展战略，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，解放和增强人才活力，构建科学规范，开放包容，运行高效的人才发展体系”。这个就是很重要的12个字“科学规范，开放包容，运行高效”。就是说人才问题不是说一说就算了，它是具体的一项工作，如何去使它科学规范？如何去使它开放包容？如何运行高效？这里包含了很多具体内容，我们下面逐步分析。

关于人才发展机制的五条基本原则在《意见》上都有，我们不展开一一讲了。

这里头有几个要点，第一，要强调党管人才，这个是我们政治基础，这个也是要必须坚持的。第二，发展服务大局。第三，突出市场导向，真正能够让人才起到作用，市场导向是非常重要的，采取各种方法，让人才价值得到充分的尊重和实现。第四，是分类施策。不同的机关事业单位、企业有不同的管理方法，避免用同样一套行政方法去管理人才，各有各的方式、各有各的方法。都是事业单位，医院怎么管？学校怎么管？这里面有很多因素差异是很大的，要分类施策。第五，扩大人才的开放，确保“人才四件事”，就是“引得进，留得住，流得动，用得好”。

我们人才引进在前一段时间，这样的例子不少，费了很大劲引进，也投入不少钱，引进来以后干什么用？具体这个人到你这个地方来干什么用？很多年以前，我们有一次到一个省里去调研，有一个从美国回来的引进的人才。座谈会的时候专门请他来，来了以后他实话实说，他说我回来之前的想法和回来以后发生的情况不太一样，之前的想法是想把他所学到的知识用在生产第一线，体现他的人生价值，为国服务，这是非常好的事情。回来以后，不能说是对他不好，对他是相当的好，他说我一回来马上给分了一套房子，这是在我同龄人当中可望不可及的。当时在非常困难的情况下，还给了很多优惠政策，比如说有小孩的话以可以优先入托，每个月还比别人多一瓶炒菜的油等等。当时他的处长在边上，很兴奋地说，我们有22条优惠政策，很多了。他说，我回来是不是要这个？我回来是想做我的专业，我希望有供我支配和使用的实验室，这个有没有？没有，我们政策上没有。希望我能够有做这些事情的一个平台，有没有？没有。当时国内还没有开展这项东西，这些都没有。那我回来做什么？所以他很难“留得住”，待遇是很好，但是我回来不是就是住房的，吃饭的，我要做事情，不做事情就不是人才了。怎么能够“留得住”？首先你得有他想干的事，没有他干的事怎么能够“留得住”呢？如果说我来到了这个单位，但是这个单位做不了，另外一个单位做的了，我到那个单位去做行不行？流得动流不动？这个单位说我好不容易引进来的，你想要，那不行，这就是个问题。

再有就是“用得好”，用不好，最后他说，我实在没有办法只好还回到美国去，那边有

现成的实验室，这个就是值得我们思考的一个问题。不是说我打开大门你们谁都可以来那么简单的事情，后面一系列的问题都要考虑，这是我们进行人才发展工作一些基本的问题。（五）人才发展体制机制改革的最终目标

最后，《意见》的主要目标，也是一个希望，通过改革到2020年，在人才发展体制机制重要领域和关键环节上取得突破性进展。人才管理体制更加科学、高效，人才评价流动激励机制更加完善等，这是一个目标。总而言之，这个目标能够看到和现在所不同的、有利于人才成长发展的、可喜的变化。

这是第一个关于我们人才发展存在的问题，我们进行了讨论。

二、如何推进人才管理体制的改革

有四项内容。

第一，转变政府管理人才的职能。政府管理人才究竟应该是怎么管？管什么？《意见》里头讲了两句话，一个叫做政社分开，政府和社会，政事分开，政府和事业，管办分离这三条要求。就是政府管，不一定是政府办，政府管的角度是什么？政府管的角度就是涉及公共安全、公共利益的问题，政府要管，不管不行。要强化的是政府人才宏观管理，不是微观，我前面讲的，为什么宏观和微观分开？政府不要去做太微观的事情，就是具体的人才使用单位组织，人家可以制订的政策，可以进行管理的事务，政府一概不要直接管理，要给它自主权。宏观管理是什么？宏观管理是区域，比如说总量、结构、政策和环境等，这是政府要去重点考虑的。政策、法规服务，这个是政府要考虑的。公共性的服务，这个涉及到所有人，这是公平的，包括人才关系的结转、流动、备案、存档、户口等这些问题，包括职称，职称逐步有一部分是属地化。职称只保留作为一种资质是政府管。比如说你开车没驾照的不行，这类的职业资质得管。如果不是这种，是工作岗位和政府没有关系的，那政府就要放权，谁用人，谁去管。来划分的核心界限就是，是否属于公共性的。

监督保障职能。有些事情不敢放权，一放就乱，一抓就死，老是这种循环，为什么会一放就乱？核心的问题是我们监督保障职能跟不上，怎么去监督？就是你犯了法、干了坏事马上就知道。监督的反馈机制非常灵敏，不是说你坏事干了半年没人知道。这个是要建立监督机制，它也不是一朝一夕的事情，这是政府要强化的重点，剩下有些事情就要放掉。对推动人才管理部门的简政放权，消除对用人主体，就是用人单位，领导用人、部门用人过度干预。建立政府人才管理服务的权力清单和责任清单，你管的都是什么事列出来，列出来这些事是要管的，其他没有列名的一概不管，这个就和过去政府行为相比有很大的改变，具体的包括清理和规范人才招聘、评价、流动各个环节里面的各类行政审批，按照这个原则去进行清理，是不是该政府管的。

比较过去旧的社会形态，中国的古代和现代社会经济比较发达的比如说美国，它的政府管什么、不管什么，我们一看就是一目了然的差别。比如说在过去的皇权社会是这样的，土地是皇家的，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，那都是皇上的。所有的事情你要去做都是被禁止的，哪些事可以做？皇上说哪些事是可以做的，才可以做，可以看到皇上许可的有一块，或者是通过各级官员许可的有一块，这一块是你可以做的，没有许可的事你都不可以做，这就是皇权社会的典型特征。

现代国家在发展过程中，它是先有发展，后有政府。可以说它的结构是什么事都是没人管的，但没人管是不行的，没人管就会出乱子了，你说打死了人怎么办？你管不管？要管，那就杀人偿命，这就定了法律了。又出现诈骗，你管不管？要管，对于行使诈骗的要处罚。所以说政府管的事务是应社会发展的需求逐步积累产生的，政府管的是被禁止的。政府没有禁止的，你都可以做。如果说我有很多空子可以钻，你钻吧，第一次你钻过去了，第二次你就过不去，这样就逐步完善了。这样政府做的事情就很少，而不是政府撒开了管理全国所有的事情，干什么也干不过来，太忙了，你干的事情就是禁止，不允许干的你再管，实际上就是一种监督。这样的话，相对来说事务量就小的多，社会的活力也会无限发展。我们既不是中国古代的管理模式，也不是现代美国的管理方式，而是有一个方向，就是在政府管理人才的时候，逐步向着尽责制方向发展，不是哪些事需要我批准，而是哪些事明确是必须要管的，必须要经过申报批准才能干，这是我要做的事情，除此之外都不管。反过来了，不是说原来我允许的你可以干，我没说的你都不能干，这样才能使我们人才环境得到最大化的发展空间。这是第一个转变政府人才管理职能。

第二,推进人才管理体制，就是保障和落实用人主体自主权。一用人单位自主权问题。这个和前面讲的第一个问题是对应的，前面讲的是政府，后面讲的是用人单位。用人单位自主权我们在《意见》里头提到了四句话，一个就是充分发挥用人单位在人才的培养、吸引和使用中的主导作用。全面落实国有企业、高校、科研院所等企事业单位和社会组织用人自主权，用人自主权后头还会涉及到这些问题，它就是指人才培养，人才培养怎么培养？这些方法可以各自按照各自有效的方法。人才的吸引，这里可能就要有一些突破我们现行对事业单位、高校有关工资、福利、奖金这些制度，有权在一定范围内制定一些制度。还有人才使用问题，选拔问题，职称管理问题，这样的话就会扩大他的自主权。目标就是一个，就是最大限度地发挥人才的作用。大的框架不能与国家的法律相冲突，具体的用人，用人单位说了算，这就是自主权。

二关于编制问题。我们现在各地反映比较多的就是编制问题，实际上“五号文件”发布好几年了就讲到了编制问题，就是工业二类事业单位逐步实行备案编制，备案编制像我们审批编，它有一个问题就是国家财政要支持的，公司是要付工资的。他肯定是要有一个现编。但是备案编，我需要这些人，我需要什么样的人，我需要多少人，你备案就完了。备案是指工资和财政没有直接关系，企业事业单位自己有一个成本核算，它有用人成本也就是人的工资。工资管理这一块有独立的体系，只是备案就宽范的多了。

总的目标最终是企业、事业单位，最后逐步涉及到所有事业单位，逐步要走这条路子，就是自管编制，这个中间可能有一个很长的过渡。比如说我们现在就是按照编制进人的制度，人家是考试考进来的，你没有通过考试的程序进来的，临时没有编制的人，你要是在进入编制的岗位，恐怕要履行一定的程序，一定的审核程序，要不然对考试进来的人是不公平的，这是具体微观环节很小的一个点。怎么样过渡到备案编制呢？最终过渡完了以后，应该在事业当中，所有人都是一种身份，不应该是有编制内的和编制外的。在组织管理上来说，它应该对人才必须是公平的，而不能搞成不同的身份，这实际上取消人与人之间的身份隔阂，这是我们改革初衷当时考虑到的一点，结果改革过程又产生新的身份隔离，这个恐怕和改革目

标相忤的。最终应该实行大家统一身份，在管理上、晋升道路上、工资晋升上，养老退休制度上完全相同，要逐步向这个方向迈进。

三探索事业单位岗位管理模式，建立动态调整机制。岗位管理模式是一切以岗位需求出发。岗位是我们事业单位管理合同的基础，你定合同根据什么？根据岗位的要求来定合同，用这个来监督考核，来考察你在岗位尽职的状况，决定你是否升？还是降？这些都是要从岗位管理这个角度出发。像现在，不分岗位，干部调整或者是职称晋升就是看大家投票，这个对于人才从岗是非常不利的。必须要从岗位需求出发，这是一个最核心问题。

四就是要探索高层次人才协议工资等问题的办法。有一些特殊的人才，有一些掌握核心技术的人才，为了吸引他加入我们队伍中来，可以允许在政策上有所突破，采取一种协商的分配方式。比如，你过来了以后你给我创造价值，达到了目标以后，你可以在收益里获取百分之多少的利益，这类都可以商量。这是在我们一般的管理制度中没有的。推动人才发展只要是有益、有效的，允许用人单位制订这样的办法，使用人单位更大地扩大自主权。

第三，建立健全市场化、社会化的人才管理服务体系。这是政府为主导的，在人才发展时期有很多东西应该是社会化的，比如说养老保险。养老保险就是不论你在哪里工作，养老保险是整个社会的，这块要从用人单位当中剥离出来，放到社会上统一去管理，你在这个单位工作和在那个单位工作，是没有差别的，这个人才能够流动起来。档案管理也是这样，档案管理你可能今天在这干，明天在那干。实际上现在档案管理有一个概念，我们都有个人档案，这个个人档案是什么档案？叫工作档案，它不是公民档案。

公民档案我们国家要有的话，是不是应该从身份证管理这个角度考虑，是在公安那边管理，但是它又不涉及到你的工作状况，它应该是有一个全的公民档案。公民档案是从出生在哪个医院，哪个大夫接生的，都有纪录，一直到死亡，这个期间你在哪个学校上过学，在哪个单位工作过，在这个单位当过什么官，哪个单位获得过什么奖，在公民档案中有一个全方位的记录，包括信用记录全都有。因为你是公民，你有这样一个档案，这个档案它应该有专门的机构管理，这个应该是政府管理项目，就像银行一样去存你的档案，你可以看你的档案，随时可以看，我们现在个人档案是不能看的，是反过来的，应该你是可以看，你自己的事你看有什么不可以的？除非是档案里加了一些不可告人的东西，像文化大革命时期，档案里有些黑材料。那个时代不会再回来了。我们个人档案你个人有权看，但是你无权改，就像你在银行里存的钱，存了多少钱你随时可以查询，但是不能把银行里头存款数改了，那不行，档案也是这样。这样的话要有一个社会化档案管理制度。

工作档案，就是你所在的工作单位，你要有工作档案，它只是管你在单位工作期间的情况，它不管你是在哪出生的。这两个东西它是一高一低的，高的就是全社会管理的，政府管的，工作档案那是工作单位管的。工作档案要服从公民档案，比如每年要报一次你的情况变更，包括收入、职务、奖惩情况等相关的将来人家需要的资料，要报给政府的档案管理机构进行修改、调整、补充，每年一报，很多国家都采取的这种办法。过去只有有工作的人才有档案，实际上是社会化管理一个重大缺失。我们管人才怎么管？这些人才的基本情况都是分散的，都是在各个单位的，我们要通过一种行政的手段去收集，这个很难把它社会化，所以这些东西都要慢慢管起来。

这些东西有了基础，然后你再就业，再就业服务，很多东西只要出示一个身份证就一切全通了，或者叫社保证或者叫什么。医疗待遇、就业所有的社会问题都在社会管理平台上实现。

第四，加强人才管理的法制建设。有很多事情要立法，逐步的把它完善起来。体制改革就是这四个方面。