从个人管理到全球共治_互联网治理的历史变迁与未来趋势

2016 年 10 月 1 日，互联网名称与数字地址分配机构 （ Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，简称 ICANN） 在其官网上发布声明，宣布该机构与美国商务部 关于互联网数字分配局 （ Internet Assigned Numbers Authority，简称 IANA。 它有三项 主 要 职 能： 1. 管 理 全 球 域 名 系 统； 2. IP 地址的分配； 3. 根服务器协议的协调。 用一句话 概括，即掌管着全球互联网的关键资源） 的管理权合同正 式到期。声明称，这是全球互联网治理的历史性时刻，标 志着自 1998 年以来将互联网关键资源协调和管理的权力移
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理” （ Internet Governance ） ，从字面上看，似乎囊括了互联 网领域的所有政策法规、 监管措施、 技术标准、 行业规范 和网络伦理，但作为最早由国际电信联盟于 1998 年正式提 出的概念，2005 年 联 合 国 互 联 网 治 理 工 作 组 将 其 界 定 为 “政府、私人部门和公民社会根据各自的职能，制定并应用 影响互联网发展与使用的共同原则 、 规范、 条例、 决策流 ， “互联网治理 ” 有其特定的内涵，主 程与纲领” 。因此
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现代传播 2017 年第 1 期（ 总第 246 期）
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机构也可以利用这个机制表达意见。这将大大促进互联网治 理以必要的灵活性去适应网络生态环境的变化，由此实现创
瑩 瑏 新的最大化和市场的自由开放。 总之，相较于 ICANN 的管
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从个人管理到全球共治 ： 互联网治理的历史变迁与未来趋势
■ 邹 军
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【内容摘要】
全球互联网治理在经历了个人管理到以互联网名称来自数字地址分配机构为核心的 “网
络化治理” 后，正在迈向 “赋权社群” 主导的、基于 “多利益攸关方” 模式的全球共治。 它呈现出以 : “赋权社群 ” 将取代美国商务部成为互联网关键资源新的管理者 ，各利益攸关方的博弈局面 下趋势 ; “全体共识” 原则和 “回避政策 ” 提高了政府干预的门槛 ， 国家间合作被提上议程 ; 私 将更加复杂 人部门在治理架构中占据有利地位 ，互联网治理模式维护了旧有的权力结构 。 全球共治为新兴互联网 大国提供了新的机遇和挑战 。 【关键词】 互联网治理; 多利益攸关方; 赋权社群; 全球治理
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— — — “突尼斯峰会 ” 期间，与会首脑要求联合国秘书 半段 长召集 “一 个 为 多 边 利 益 攸 关 方 开 展 政 策 性 对 话 的 新 论 ，即 “互联网治理论坛 ” 。 此后，一年一度的互联网治 坛”
瑏 瑣
理论坛成为多边主体共同协商、 国际社会利益相关方各抒 己见的机制化平台，一些国家和地区还自发地举办自身的 互联网治理论坛。 总之，以 ICANN 为中心的 “网络化治理” 模式既被认为 开展了卓有成效的工作，同时从诞生伊始也伴随着各种质疑和 挑战。但由于不同国家对于互联网治理的关切不同，特别是美 国与部分发展中国家在是否应该由联合国或国际电信联盟这样 的专门机构来取代 ICANN 的问题上针锋相对，导致此领域的 制度建设难有成果，ICANN 亦得以在过去的近二十年里继续发 挥作用。 、“多利益攸关方” 模式的引入 二 ICANN 治理 模 式 注 定 是 互 联 网 治 理 的 过 渡 模 式。 自 ICANN 成立之日起，美国政府就一直计划在条件成熟时将 ， “一是 ICANN 作为一个机构要走向 其私有化。 所谓条件 成熟，可以脱离美国政府独立管理域名系统； 二是国际社会 Stake要理解并接受互联网治理的 ‘多利益攸关方’ （ Multi瑤 瑏 holder） 模式” 。本来，IANA 职能合同在 2018 年会自然到
— — — “阿帕网 ” 诞生于 “冷战 ” 时期的美 为互联网的雏形 国，在其建立之初，能够接入 “阿帕网 ” 的仅仅是美国国 防部下属或关联的研究机构和人员，而负责管理这一网络 的当初就是少数几位相关科研人员。 直到 1989 年 “万维网 （ World Wide Web ） ” 的发明，互联网开始在世界范围内扩
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有研究者指出，在互联网大部分发展历史上，网络都 处在美国工程师与学者的管理之下。 比如，在域名系统成 功地实现商业化和私有化之前，就是由南加州大学的乔恩 · 布鲁斯·波斯特尔 （ Jonathan Bruce Postel） 个人来负责管
⑤ 理的，他后来成为 IANA 的创始人。 这本身并不奇怪，因
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期，但一些突如其来的事件加快了这一进程 。 最为典型的 ，将 是 2013 年 5 月由 “斯诺登事件 ” 曝光的 “棱镜计划 ” 美国政府大规模监控互联网、 获取公民隐私的庞大计划暴 露在世人面前。 为了回应斯诺登事件，巴西总统迪尔玛 · 罗塞芙 （ Dilma Ｒouseff） 于 2014 年 3 月主持召开一个重估 全球互联网治理的国际会议。 她在开幕致辞中表示，在这
瑢 瑏 并运用到互联网领域 ” 没有得到采纳； 再如，在峰会的后
个人管理模式。 ICANN 的设立是为了平息各国对于美国独掌互联网的 指责，也避免了个人管理的随意性。 长期关注全球互联网 政策的美国雪城大学教授弥尔顿 · 穆勒指出， ICANN 是互 联网改变公众和政府之间关系的最显著 、 最重要的表现形 式之一。首先，它是为满足在全球范围内对唯一的互联网 名称和数字地址加以协调的需要而设立的 。 它作为非盈利 性的国际组织，通过设立董事会和若干咨询委员会等方式， 在形式上实现了网络治理的国际化。 特别值得一提的 是， 其中有政府咨询委员会，主要成员来自于美国以外的其他 国家； 其次，它是全球性的协调机构； 此外，它代表了全 球治理职能的私有化。 当时的克林顿政府选择把制定互联 网政策的权力交给非国家成员，而不是通过国际协议或政 府间组织。美国计划阻止所有政府参与其中，甚至连自己 也不例外。
一情况下，国家关系必须建立在平等的基础上，以便所有 政府 的 参 与 都 基 于 平 等 的 基 础 （ equal footing ） 。 但 正 如
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ICANN 新章 程 的 关 键 设 计 师、 美 国 互 联 网 行 业 协 会 NetChoice 执行总裁戴尔比安科 （ Steve DelBianco ） 所言，斯诺 登泄密事件跟域名系统本身并无关系，各国的监控都是通 过截取通信来实现的，并不会牵涉到域名系统。 他声 称， “关于 IANA 职能管理权的去留问题，本来包括中国在内的 其他政府并不怎么在意，但是巴西把斯诺登泄密事件拎了 出来，宣称这是他们的关切，这件事情才引起大家的注意。 斯诺登泄密事件还为一些国家实施数据本土化提供了动机 。 在这个语境下，有一种观点认为，早点放弃 IANA 职能的管 理权或许会软化一些要求数据本土化的立场，还可避免联 合国接管美国政府的特殊角色” 。2014 年 3 月 14 日，美国 商务部宣布将放弃对 ICANN 的控制权，但明确拒绝由联合 国或其他政府间组织接管，只同意由 ICANN 董事会与全球 “多利益攸关方” 讨论接管问题。 ， “多利益攸关方 ” 模式一 因此，在 ICANN 运行期间 直在酝酿当中。 管理 IANA 的美国政府在为 “多利益攸关 方” 模式创造条件，部分对 ICANN 机制表示不满的其他国 家政府也支持 “多利益攸关方 ” 模式，只是对于哪些是利 益攸关方，他们应在其中扮演何种角色意见不一 。 在 2010 年 “信息社会世界峰会 ” 期间的多边对话中，互联网治理 — —政府、 私人部门和公民 工作组提出了三大利益攸关方— — —以及他们各自的角色。2014 年 3 月，澳大利亚宣 社会— 布支持一个由类似于 ICANN 的多利益攸关方组织，或者是 不由政府控制的其他多边或超国家的组织来管理互联网 。
⑦ ICANN 就是这样的网络化组织，它有别于此前纯粹的 标。 ⑥
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⑩ 但无论如何，这样的制 来没有被赋予域名系统的管理之职。
度安排不仅让网络自由主义者不满，也成为保守主义者攻击 的对象。前者指责其集中管控互联网，背离互联网自由结 盟、自主治理和技术中立原则的早期模式； 后者则主张主权 国家应把传统的国家权力延伸至互联网，而不是像现在这
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“手机舆情形成机制及应对研究” （ 项目编号：11BXW043 ） 的研究成果。 本文系国家社科基金项目 现代传播 2017 年第 1 期 （ 总第 246 期）
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散，这种局面也未得到改变。 真正实现将互联网关键资源的管理从个人转移到机构 的标志是 ICANN 的成立。1998 年，一个 “互联网中技术、 商业、政治派别及学术团体的联合体，其内部存在众多行 为体，包括地区互联网地址登记机构、 技术联络组、 科学 ” ， “全球性的、 不以营利为目 研究人员、利益集团代表等 — — — “互联网名称与数字地址 的、谋求协商一致 ” 的组织 分配机构” （ ICANN） 正式诞生。至此，互联网治理建立了 。 所谓 “网络化治 以 ICANN 为核心的 “网络化治理模式 ” 理” 即治理组织的网络化，它包括组织与个人的相对松散 的联盟关 系，他 们 依 赖 有 规 则 的 交 流 互 动 来 实 现 合 作 目
要涉及互联网基础架构、 协议等关键性资源的界定 、 分配 和操作，与人们经常谈论的旨在规范网络内容和网络行为 的 “网络空间治理 ” （ Cyberspace Governance ） 不同。 在当 今的网络化时代，世界政治、 经济、 文化和社会等各个领 域莫不打上互联网的烙印，互联网关键资源愈发扮演着举 足轻重的角色，对其争夺也日趋白热化。 如今，美国政府 放弃对 IANA 的独家管理，是自上世纪 90 年代互联网兴起 以来全球互联网治理领域发生的巨大变革，不仅为未来全