关于我国行政强制执行体制的几点思考

关于我国行政强制执行体制的几点思考

[摘要]行政强制执行作为行政强制的基本行为之一，在我国2012年1月1日施行的《行政强制法》中，对其概念、种类和程序等均有了相应规定。文章结合我国立法和执法实践，对行政强制执行体制的概念、主体模式和救济途径进行思考并提出粗浅建议，以期进一步完善我国行政强制制度。

[关键词]行政强制执行；主体模式；法律救济

一、行政强制执行的概念界定

自1986年杨雪萍女士在《亟须制定行政强制执行法》一文中最早提出行政强制执行这一概念以来，[1]学者们就从未停止过对它的研究和讨论，至今仍是观点不一，众说纷纭。但根据行政强制执行主体的模式不同，大体上可以把其概念归为两派。其中一派代表的观点有：“行政强制执行是指相对人不履行法定义务时，由行政机关或行政机关申请人民法院采取强制的手段，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为。”[2] “行政强制执行是指公民、法人或者其他组织拒不履行行政法上的义务，行政机关或人民法院依法采取强制措施，迫使其履行义务的具体行政行为。”[3]《行政强制法》第二条第三款规定“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”可见，上述定义都主张行政机关和法院均可作为行政强制执行主体。另一派代表的观点有：“行政强制执行是指个人、组织不履行法律规定的义务，行政机关依法强制其履行义务的行政行为。”[4] “行政强制执行是指行政相对人逾期不履行行政主体作出的行政处理决定，有关行政机关依法采取必要的强制措施，迫使行政相对方履行义务或与履行义务相同状态的行政执行行为。”[5]这些学者是以行政机关作为行政强制执行主体来定义的。笔者也是从后者出发，认为行政强制执行是指行政机关或法律法规授权的组织，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。这一概念包括下面几层含义：1.行政强制执行的主体是法律规定具有强制执行权的行政主体；2.行政强制执行发动的前提，一般为被执行的生效的行政决定（基础行为）已具有“不可争议性”或称“法律上的形式确定性”，而相对人逾期不履行该决定中的义务；

3.行政强制执行的目的是使得相对人负有的行政处理决定所确定的义务得到履行或达到与义务履行相同状态，即实现行政管理的目的；

4.行政强制执行要依法进行，具有严格的程序性。

二、我国行政强制执行主体模式的取向分析

（一）我国行政强制执行主体模式的现状

根据《行政诉讼法》第66条“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼

法〉若干问题的解释》第87条“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权的，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理”的补充规定，可以看出，当前我国行政强制执行主体采取的是行政机关和法院并存的双轨模式。这种模式在《行政强制法》中得到明确，依该法规定，可将行政强制执行的主体特征概括为：实施行政强制执行的行政机关由法律规定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关作为强制执行的请求者，由法院确认并强制执行。

然而，上述行政机关自身强制执行和申请法院司法强制执行的双轨制并未在行政法学界得到一致首肯，行政机关和法院在强制执行体制中的地位谁主谁辅也存在异议（例如：是行政主体主导模式还是司法主体主导模式）。也有不少学者认为，应实行建立相对独立的行政执行机构实施强制执行行为的体制，即由行政机关作为单一执行主体。笔者也赞同改革现行的双轨制行政强制执行主体模式，建构单一主体模式。

（二）我国行政强制执行主体模式的建构

1.确立以行政机关为行政强制执行唯一主体模式的原因分析

目前我国行政强制执行的主体在实践中体现出来的特点可以用一个“乱”字概括。首先是大量行政机关可以作为执行主体，但由于缺乏统一的法律规定，往往一般性法律规范性文件甚至于非法律规范文件都赋予了行政机关强制执行权，如税务、质监、公安、海关等，各部门手段不一、程序不一；其次是人民法院；再次，一些受行政机关委托的组织也可实施强制执行。笔者认为，无论是从理念还是实践来看，行政强制执行的主体都应当排除法院，而将行政机关设置为唯一的执行主体。原因之一，由行政机关作为唯一执行主体体现了行政强制执行的行政性，实属法理选择。行政强制执行是行政强制的具体类型，行使的是行政权，主体只能是行政机关而不可能是法院。若由法院接受行政机关的委托进行行政强制执行，试问，作为委托方的行政机关无行政强制执行决定权呢？还是因为属无行为能力人或限制行为能力人呢？答案是显然的。可见，行政机关委托法院强制执行缺乏法理基础。其二，排除法院的行政强制执行主体资格，可以避免产生因执行主体的不同而导致的执行权划分不清的问题，也有利于厘清司法权与行政权的界限，避免了司法权对行政权的不恰当替代与干预。其三，选择以行政机关为唯一执行主体的模式，体现了具体行政行为执行力的特征，更利于实现和提高行政效率。同时借助于在行政强制执行过程中合法合理的执行程序又保障了公平的实现，使效率与公平的价值得到有机统一。尽管法院作为执行主体也能实现公平但却难以体现效率，有时由于法院与行政机关关于执行权限的分配问题导致难以执行，最终连公平都无法实现。最后，选择以行政机关为执行主体的模式反映了我国以行政行为作为行政法理论精髓的这一传统。

2.以行政机关为行政强制执行主体模式的具体设计

尽管《行政强制法》确认了由法院与行政机关共享行政强制执行权的双轨制

主体模式，但由于上述原因，笔者坚持认为，应排除法院的行政强制执行，探索一条既能实现行政管理目的又能切实保障相对人合法权益，符合我国国情的路径。我们可以借鉴国外的成功立法例，例如：德国自17、18世纪至今一直是由行政机关自身实施强制执行（除不动产为执行标的的由法院执行外）；奥地利《行政强制执行法通则》规定，行政强制执行原则上由行政机关行使，具体由县级国家行政官署负责强制执行，并明确了行政强制执行的范围。[6]立法时可参照《行政许可法》关于行政许可实施机关的规定。具体模式设计如下：（1）行政强制执行由具有强制执行权的行政机关在其法定职权范围内实施。（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制执行。（3）行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政强制执行。（4）经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以设立专门的行政执行机关，该机关由具有专业法律知识、执行技术的人员组成，以县级以上人民政府的名义专司行政强制执行。三、行政强制执行的法律救济

行政强制执行是一种给行政相对人权益产生直接影响的具体行政行为，其体现的公权力的强制性比其他具体行政行为尤为突出。我国《行政强制法》虽在第六章“法律责任”中对于实施行政强制的违法情形以及对直接负责的主管人员和其他直接责任人员应承担的法律责任作了规定，但却没有明确赋予行政相对人寻求救济的法律途径。笔者认为，行政强制执行应构建行政救济和司法救济相结合的救济制度，以切实保障公民、法人或者其他组织的合法权益。

（一）申诉

《宪法》第41条规定，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，公民有向有关国家机关提出申诉的权利。行政相对人不服行政机关的行政强制执行行为有向作出强制执行决定的机关或其监督机关提出申诉的权利，这是宪法赋予相对人的基本权利。接受申诉申请的机关应受理申请并认真复核，认为申诉合理的，应依法作出撤销或变更强制执行的决定，给相对人造成损害的，应当给予国家赔偿。

（二）行政复议

《行政复议法》第6条关于行政复议范围的规定，尽管没有明确列举行政强制执行属于可以提请复议的事项，但笔者认为从立法本意来看，该条“（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的”规定应该适用于行政强制执行。再者，该条“（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的概括式规定，也使得相对人不服行政强制执行这一具体行政行为，有权依法向复议机关提起复议申请。复议机关应认真审查被申请的行政强制执行的合法性和合理性，并依法作出复议决定。

（三）行政诉讼

司法救济是保障公民、法人或组织合法权益的最后一条法定途径。如果行政